Le choix de l’euro comme monnaie unique

1.   Définitions et concepts-clés

 

Les différentes phases d’intégration économique

 

  • Zone de libre-échange (suppression des droits de douanes et des limitations quantitatives d’importations entre les pays membres, ex ALENA, 1994)
  • Union douanière (zone de libre-échange dotée d’un tarif extérieur commun, ex Zollverein, 1834)
  • Marché commun (union douanière où les facteurs de production peuvent circuler sans entraves d’un pays à l’autre, ex Marché commun et « quatre libertés »)
  • Union économique (marché commun marqué par l’harmonisation des politiques économiques des différents États-membres)
  • Union monétaire (union économique avec une monnaie unique => plus de dévaluation possible)
  • Idée que le libre-échange accroît la prospérité globale (CEPII, 2018: le marché unique a en moyenne doublé le commerce de biens entre pays membres et permis d’atteindre un niveau de PIB réel de 4,4 % plus élevé ; l’essentiel des gains ayant été réalisés depuis 1994). Aujourd’hui, 60 % en moyenne des importations des pays membres proviennent des autres pays européens.

 

L’Union économique et monétaire

 

  • Ensemble des politiques des EM de l’UE visant à rapprocher leurs économies : l’Euro n’est qu’une des politiques de l’UEM (aussi le pacte de stabilité et de croissance, l’union bancaire, etc.)
  • Idée d’une monnaie unique au moment de la réunification allemande (contrepartie politique : « clouer les mains des Allemands sur la table») après l’échec du serpent monétaire européen – SME (créé en 1979 : ECU unité de compte avec marge de fluctuation de 2,25 % des taux de change ; objectifs : maîtriser l’inflation et synchroniser les cycles économiques ; MAIS abandon dès 1980 du projet de Fonds monétaire européen qui devait soutenir les pays en difficulté financière – indispensable à une zone monétaire optimale, infra ; dévaluations du franc et du franc belge en 1981-82-83, puis lire italienne, peseta espagnole et livre sterling en 1992 après attaques spéculatives : fin du SME pour entrer dans l’euro)
  • Critères de convergence pour rentrer dans l’euro (art. 140 TFUE) : stabilité des prix (ne doivent pas être supérieurs de +1,5 point par rapport aux 3 meilleurs Etats membres), des finances publiques (dette publique max 60 % du PIB et déficit public 3 % du PIB), du taux de change (pas de dévaluation depuis 2 ans) et spread taux d’intérêt (pas + 2 pts d’écart avec les 3 meilleurs EM).
  • Frankel & Rose (1998) : théorie de l’endogénéité des ZMO : l’union monétaire favoriserait l’intégration commerciale, d’où une relation positive entre bénéfices d’une monnaie unique et intégration économique
  • Fontagné & Freudenberg (1999) : intégration commerciale favorise la spécialisation intra-branche (ex. segmentation de la chaine de valeur de l’industrie auto)
  • MAIS Krugman (Lessons of Massachussets for EMU, 1993) : théorie de la spécialisation géographique (polarisation des activités industrielles en union monétaire et convergence trop rapide des W als que les productivités restent hétérogènes)

 

La théorie des zones monétaires optimales (ZMO)

 

  • Mundell (1961) : mobilité des facteurs travail et capital, résilience aux chocs asymétriques
    • USA : pas réellement une ZMO, préconise deux zones côtes Est et Ouest
  • La zone euro est-elle une zone monétaire viable selon Balassa (2012)?
    • Mobilité des facteurs de production (non : mobilité du facteur travail 3x moindre qu’aux USA selon Eichengreen, 1991 ; par ailleurs, la mobilité du capital a encouragé l’endettement privé inconsidéré dans les zones périphériques en rattrapage, ex. bulle immobilière en Espagne)
    • Taux d’ouverture commerciale : oui (DE 70%, FR/IT/SP 40% vs. US 13%, JP 10%)
    • Homogénéité des préférences : oui
    • Diversification des productions : oui
    • Transferts budgétaires : non

=> Les principaux obstacles à la constitution de la zone euro en zone monétaire optimale sont donc l’insuffisante mobilité des facteurs de production en cas de choc asymétrique (et notamment du facteur travail) et l’absence de transferts budgétaires

 

 

2.   Les dilemmes de la politique économique

 

Les justifications économiques de l’euro

 

  • Les bénéfices micro-économiques de la monnaie unique
    • Disparition des risques de change : approfondit le commerce intra-zone (46 % des exports FR)
    • Mussa (1986) : régime de changes flottants depuis 1973 => volatilité excessive des taux de changes et apparition de désajustements durables
    • Disparition des distorsions dans l’allocation de l’épargne (réduit l’incertitude dans la décision d’investissement), favorise l’intégration des marchés de capitaux
    • Disparition des coûts liés au changement de monnaie (commissions bancaires, etc)
    • Plus grande transparence sur les marchés : comparaison des prix par les consommateurs, favorise la concurrence et le pouvoir d’achat

 

  • Les bénéfices macro-économiques
    • Stabilité des prix, élimine les risques de politiques non coopératives et favorise une saine gestion des finances publiques (Emerson, 1991)
    • Monnaie de réserve internationale pour concurrencer le dollar (1/3 des échanges mondiaux se font en euro)
    • MAIS plus de politique monétaire indépendante, plus de monétisation des dettes

 

Pourquoi l’UEM a divergé ?

 

  • L’UEM en crise : un révélateur de fragilités structurelles ?
    • Une crise externe à l’UEM (subprimes, faillite de Lehmann Brothers, etc)
    • MAIS des déséquilibres internes
      • Sur le marché des actifs, émergence de bulles des prix immobiliers en périphérie (prix +200 % en Espagne sur 1997-2007) et expansion des bilans bancaires (de 200 à 270 % du PIB entre 2002 et 2009 en Z€). Blanchard et Giavazzi, 2002: boom portugais des années 1990 déjà lié à la diminution de l’épargne privée des ménages (hausse du ratio endettement/revenus) et donc accompagnée d’un creusement du déficit courant. Critique de l’euro par Walters dès 1990 : taux d’intérêt commun (BCE) sans convergence des taux réels (l’inflation reste nationale) => divergence économique et formation de bulles d’actifs dans les pays périphériques.
      • Sur la compétitivité, divergence d’évolution des coûts salariaux unitaires dans l’industrie (+20 % en Italie et Espagne entre 1997 et 2007 vs. -11 % en Allemagne)
      • Sur les finances publiques, déficits budgétaires structurels (ex. « paquet fiscal » en France : +0,4 pt déficit en 2007 et +1pt en 2008) masqués par la réduction de la charge de la dette car les taux d’intérêt à 10 ans ont convergé vers 4-5 % en 2007 (crédibilité importée du Deutsche Mark) ; puis découverte en novembre 2009 que la dette publique grecque était déjà supérieure à 120 % du PIB a engendré augmentation des spreads (taux jusqu’à 40 % pour la Grèce en 2011). Déficits conjoncturels aussi liés à la crise (13 % du PIB de l’UE pour recapitaliser les banques en 2009, ex. en Irlande : déficit public à 32 % du PIB en 2010 pour financer la recapitalisation des banques; plans de relance en 2008 de 300 Md€ au total même si 3x plus faible que la relance américaine, 34 Md€ en France sur 2008-2010 selon la Cour des comptes)
    • L’UEM en réponse à la crise : des économies qui continuent de diverger ?
      • Déficits jumeaux (finances publiques + commerce extérieur) en zone euro déjà avant crise (Obstfeld & Rogoff, 2010) : IT/SP/GR/PO/FR déficitaires vs. AL/NL/FI/AT à l’équilibre ou excédentaires
      • Politiques de dévaluation interne : croissance des dettes publiques par le phénomène de boucle dépressive de Fisher (multipliée par 2 en SP et 2,5 au PT) et des taux de financement (spread DE : SP 2,5 pts, PT 5 pts) mais réduction des déficits commerciaux (SP et IT : excédent de 1,5 % PIB).
      • MAIS politiques très coûteuses en emploi (en 2012, 26 % chômage en SP, 17 % au PT), cf. CEPII, 2012 (« Peut-on dévaluer sans dévaluer ? »). IT : stagnation du PIB réel/habitant entre 2007 et 2017, en GR -16 % (condition de 3,5 % d’excédent budgétaire primaire). Le ratio PNB GR/DE était de 41 % en 1995, passé à 71 % en 2009 pour retomber à 47 % en 2014 (Bulow et Rogoff, 2015).

 

Pourquoi les réactions à la crise étaient inappropriées ?

 

1/ Une relance initiale trop timide après la crise (300 Md€ de déficit d’investissement/an : 2 % du PIB) qui s’explique par l’endettement des Etats et l’incapacité de l’UE à s’endetter

2/ Une consolidation budgétaire trop précoce (dès 2010, et remontée des taux de la BCE) après l’accroissement des spread de taux d’intérêt

3/ Des ajustements trop tardifs (restructuration de la dette grecque à partir d’octobre 2010, politique monétaire non conventionnelle à partir de 2012, plan d’investissement à partir de 2014)

 

Une coordination des finances publiques peu crédible

 

  • Coordination des politiques budgétaires contre free rider (PSC, TSCG et Six-Pack) : déficits excessifs au-delà de 3 % du PIB sauf circonstances exceptionnelles (idem déficit structurel à 0,5 % du PIB) et balance des paiements doit être comprise entre -3 et +6 % du PIB (pose d’ailleurs la question du modèle allemand, au-dessus de +6 %), clause de non renflouement (no bail-out clause 125 TFUE sur le modèle du Canada ou des Etats-Unis pour prévenir l’aléa moral : ces pays ont refusé de secourir Etats/provinces en difficulté, ex. Californie en 2009 ; a contrario, l’Argentine avait secouru ses provinces endettées fin 80, de nouveau endettées en 2002, conduisant au défaut souverain)
  • MAIS des sanctions jamais appliquées (amende de 0,2 à 0,5 % du PIB peu crédible), de fortes disparités des BPC (DE +7 % PIB, FR -2,5 % PIB, IT et SP +1,5 % PIB)
  • Objectifs Stratégie Europe 2020 : « croissance intelligente, durable et inclusive» : taux emploi 75 %, R&D 3 % du PIB et « 3*20 » écologique mais objectifs jamais atteints (ex. R&D à 2 % du PIB en UE28 et 2,1 % en zone euro : forts écarts entre SE/AT/DK au-dessus de 3 % et SP/IT en-dessous de 1,5 %)

Un budget de l’UE trop restreint

 

  • 145 Md€/an sur 2014-2020 (1 % du RNB de l’UE, soit l’équivalent des recettes de TVA en FR)
  • Un tiers du budget est dédié à éviter le risque d’une spécialisation excessive des économies nationales = fonds de cohésion et structurels financent notamment des projets d’infrastructures et environnementaux (1/3 du budget UE mais seulement 0,4 % du PIB de l’UE28)
    • Critique de la politique de cohésion: Mauvaise allocation des dépenses possible : ex. FEDER effet positif sur le revenu dans seulement 30 % des cas : régions où la qualité des services publics est déjà intermédiaire et où faible biais politique dans l’allocation des ressources publiques (Becker, 2013). A permis rattrapage des nouveaux Etats membres (ex. GR/SP/PT ont rattrapé 85 % du retard entre 1995 et 2005 ; idem pour PO/HU/CZ) mais n’a pas empêché l’accroissement des inégalités entre régions (clubs IDF / Flandres / Hesse / Bavière / Stockholm).

 

  • Financé par des contributions nationales (75 %) et par des impôts (TVA, etc) : la répartition des dépenses dépend donc beaucoup des compromis politiques conclus entre les financeurs, càd les Etats
  • Dimension redistributive assumée : pays contributeurs nets (FR -9 Md€, AL -16 Md€) et bénéficiaires nets (PT +4Md€, PO +12 Md€, GR +5 Md€)

 

 

Comment la zone euro pourrait-elle devenir optimale ?

 

  • Comment assurer l’optimalité d’une zone monétaire ?
    • Convergence des revenus grâce aux gains de productivité (Barro & Sala i Martin, 1995 : rattrapage du niveau de vie du sud des USA vs. nord entre 1880 et 1980 par l’éducation) => Seules ES et PT connaissent un rattrapage depuis 2009
    • Des transferts budgétaires permanents (dépenses fédérales US = 22% PIB) => Le budget de l’UE ne représente que 1% du RNB => L’Euro reste une « monnaie incomplète » (Aglietta)
  • Or le fort découplage des taux réels des prêts bancaires entre Nord et Sud de l’UEM (7 % en GR / PT) rend la politique monétaire inopérante.
  • Par ailleurs, la mobilité du facteur travail reste insuffisante (Feldstein, 1997) : facteurs économiques et culturels + disparités démographiques
  • Enfin, faible qualité des investissements et déformation de l’économie vers des secteurs à productivité faible (services aux ménages, distribution, désindustrialisation)

=> La sous-optimalité de l’euro explique les gains de productivité faibles +0,5 %/an en 2015 vs. +2 % en 1995 et une croissance potentielle proche de 1 % vs. 2,4 % en 1998 (Artus, 2015)

 

Faut-il un budget de la zone euro ?

 

  • Rapport Von Rompuy (2012) : une capacité budgétaire contra-cyclique (en dépenses et en recettes) pour amortir les chocs asymétriques au sein de la Z€ => ce qui induit une capacité d’emprunt (d’où une révision des traités de l’UE ou un traité intergouvernemental ad hoc)
  • Plusieurs options possibles :
    • Note CAE #29 « Quelle union budgétaire pour la zone Euro ? » (2016) : un budget de la zone euro devrait essentiellement assurer une fonction de stabilisation macroéconomique pour améliorer la résilience de la zone (stabilisateurs automatiques), mais pas une fonction redistributive (condition d’acceptabilité politique pour le Nord) ou de financement des biens publics (ne répond pas à la problématique de sous-investissement en zone euro du fait des dettes nationales : -2 points de PIB/an depuis la crise).
    • Note CAE #3 « Compléter l’euro » (2013) : Pour une assurance-chômage européenne (1 % du PIB de la zone euro) avec un taux de remplacement à 20% (les Etats peuvent ensuite compléter, comme aux Etats-Unis). Ceci implique des transferts permanents vers les pays dont le chômage est supérieur à son taux naturel (fonction redistributive et non seulement de stabilisation). Condition politique : contractualisation « mécanismes de solidarité contre réformes structurelles » pour éviter le risque d’aléa moral. Pas de compromis politique à ce stade mais avancées franco-allemandes (déclaration de Meseberg en 2018).
    • Solution plus ambitieuse : financement de biens publics à l’échelle de la zone euro pour stimuler la croissance potentielle (infrastructures, formation, recherche), avec une fonction d’allocation des ressources (financée par des recettes pérennes = pourcentage plancher d’impôt harmonisé sur les sociétés, taxe sur les transactions financières, taxe sur les GAFAM, fiscalité sur le carbone) et un volet de stabilisateur automatique activable en cas de choc asymétrique (assurance-chômage).

 

Faut-il dévaluer l’euro ?

 

  • La politique de change de la Banque centrale européenne
    • Objectif secondaire de la BCE dans les traités (l’objectif principal à l’art. 127 TFUE étant la stabilité des prix)
    • Entre 1999 et 2008, une appréciation par rapport au dollar (de 1,18 à 1,60 avant la crise). Depuis la présidence de M. Draghi (2012), objectif de déprécier sous 1,35 $ (aujourd’hui 1,1 $)
    • Selon l’OFCE, une baisse de 10 % du cours de l’euro par rapport au dollar induit une hausse de 10 % des exportations de la zone euro (soit +0,2 % du PIB en année N puis +0,5 % en années N+1 et N+2 France selon le modèle Mesange de la DG Trésor en 2017 ; effets induits sur l’emploi +77 000 en N+2 et le solde public -0,3 point de PIB en N+2)
      • Effet de revenu: un euro faible augmente le prix des importations, donc une hausse des prix de production (notamment en cas d’intrants énergétiques), qui se répercute sur les marges des entreprises importatrices et/ou le pouvoir d’achat des consommateurs
      • Effet de substitution: un euro faible diminue le prix des exportations, ce qui accroît leur volume et améliore les marges des entreprises exportatrices
    • Deux effets pour déterminer à qui profite la dépréciation de l’euro :
      • L’élasticité-prix des exportations: plus elle est élevée (0,6 pour la France selon Ducoudré et Heyer, 2014 contre 0,3 pour l’Allemagne), plus une dépréciation du taux de change accroîtra la demande extérieure adressée aux exportateurs
      • La répartition sectorielle des exportations: en l’occurrence, une dépréciation de l’euro profite surtout à l’Allemagne car c’est le pays qui exporte le plus hors zone euro (33 % des machines et équipements électroniques produits en UE : spécialisation de gamme réussie). Pour les pays qui exportent peu hors zone euro, une dépréciation du taux de change renchérit essentiellement le coût des matières premières importées (c’est aussi le cas en France dans les secteurs qui comptent des intrants énergétiques).

 

Faut-il sortir de l’euro ?

 

  • Les avantages d’une sortie de la zone euro (art. 50 TFUE ?)
    • Retrouve flexibilité de la politique monétaire : idée d’une zone Nord et Sud (Saint-Etienne, 2012)
    • Gains de compétitivité-prix : ex. -75 % peso ARG en 2002, -50 % couronne ISL en 2008. Pertinent quand économie spécialisée (Argentine dans l’agro-alimentaire) => dans le cas, la balance courante s’améliore (+17 pts PIB en Islande entre 2008 et 2011)
    • Dans le cas français, une amélioration de la compétitivité-prix de 10 % par rapport aux pays de la zone euro (scénario de sortie unilatérale puis dévaluation de 10 %) améliorerait le PIB de +0,9 % en N+2, soit 129 000 créations d’emplois (OFCE, 2014). MAIS il est peu probable que l’euro survive politiquement à un Frexit.
  • Les scénarios de sortie
    • Grexit évoqué en 2012 : aurait nécessité la limitation des retraits bancaires et le contrôle des capitaux pour éviter une fuite de l’épargne (Krugman : ex. de la scission République Tchèque / Slovaquie)
    • Sortie de l’Allemagne (théorique) : appréciation du Deutschemark de 25 % => entrée de capitaux mais aussi appauvrissement des épargnants qui ont investi dans les pays périphériques
    • Sortie des pays du Sud = baisse de 10 % des exportations allemandes (récession)
  • Les risques d’une sortie
    • Alourdissement du poids de la dette libellée en ancienne monnaie après dévaluation
    • Baisse de la valeur de l’épargne des ménages et des entreprises à la hauteur de la dévaluation qui suit la sortie
    • Représailles douanières des anciens pays de la zone => diminution du commerce international (OFCE, 2019: paradoxalement, un éclatement de la zone euro accentuerait les incitations à la concurrence fiscale et aux dévaluations monétaires => réformer l’euro reste donc préférable à sortir de l’euro)

=> Arbitrage économique entre les coûts d’un maintien de la zone euro et les coûts de sa sortie (ex. l’Allemagne a investi 22 Md€ de fonds propres dans le Mécanisme européen de stabilité vs. 125 Mds de dépenses sociales annuelles).

 

Faut-il plus d’intégration économique ?

 

Faut-il une intégration économique de style fédéral avec un « cœur de la zone Euro » plus homogène ? (Europe des Six)

Les faits stylisés montrent que selon une série de critères, cette zone euro des Six ne serait pas plus viable (niveaux de revenus, de coûts salariaux unitaires, spécialisations productive, choix de fiscalité et de protection sociale) :

  • Les coûts salariaux unitaires et salaires minimums sont voisins => plutôt favorable à la mobilité du facteur travail
  • Mais l’Italie a un revenu par habitant plus faible et les gains de productivité sont plus faibles en Allemagne et en France => les cycles économiques ne sont pas synchronisés
  • Les préférences collectives divergent : la pression fiscale et l’emploi public sont plus élevés en France et en Belgique, tandis que les cotisations et prestations sociales sont très basses aux Pays-Bas
  • La France et l’Italie se désindustrialisent (déficit BPC), tandis que de forts écarts demeurent sur les performances des systèmes éducatifs (DE, AT, NL, BE « bons élèves » vs. FR, IT « mauvais élèves »)

=> Une zone Euro réduite à un cœur de six pays ne serait toujours pas optimale, sauf mécanisme d’investissement commun et synchronisation rapides des cycles économiques (on en revient à la discussion sur le budget et la gouvernance de la zone euro)

De Grauwe (2011) : c’est bien la gouvernance de la zone euro qui pose problème (pas de prêteur en dernier ressort, pas de monétisation des dettes, pas de budget fédéral) et la rend vulnérable à la volatilité des marchés financiers.

 

Faut-il monétiser les dettes publiques ?

 

Partage des risques (fédéralisme budgétaire) ex. certains Etats US ont reçu env. 10 % de leur PIB sur 20 ans (Alabama, Louisiane, Nouveau-Mexique, Mississipi, etc.) mais implique une volonté politique (Alesina, 2004) :

  • Delpla & Von Weizsäcker (2010) : Création d’Eurobonds pour mutualiser la « dette bleue » (jusqu’à 60 % du PIB, les Etats étant responsabilités sur le surplus de dette publique). Placés dans un fonds de rédemption avec taxes affectées pour un amortissement sur 25 ans (modèle de la CADES en France).
  • Selon Bénassy-Quéré (2011), la création de titres de dette européenne permettrait de créer un actif de réserve alternatif au dollar et un marché liquide attractif pour les investisseurs (liquidity premium : réduit le taux d’emprunt moyen) mais elle impliquerait une hausse des taux pour les pays du Nord (pour converger vers un taux moyen)
  • Solution alternative (Berglof, 2013) : Eurobillsmutualisation d’emprunts uniquement à court terme en cas de panique pour lutter contre les phénomènes de flight to quality
  • Solution de compromis jusqu’ici retenue : restructuration des dettes des pays éligibles au Mécanisme européen de stabilité sans création d’Eurobonds. Préférable à un défaut souverain (ex. Grèce) car coûteux à court terme avec le risque de mesures de rétorsion (ex. confiscation d’actifs à l’étranger) ainsi qu’à moyen terme avec une perte de réputation (prime de risque à l’avenir).

 

L’avenir de l’euro est autant soumis à des arbitrages économiques qu’à des considérations d’ordre politique : quel équilibre entre responsabilité et solidarité ? quelle place respective pour le budget européen et les budgets nationaux ? quelle articulation entre harmonisation socio-fiscale et préférences nationales ? La science économique peut éclairer quant aux conséquences des différents scénarios possibles mais elle n’a pas vocation à se substituer à la décision politique.

Le salaire minimum est-il l’ennemi de l’emploi ?

Deux économistes américains, Card et Krueger, ont évalué en 1995 l’effet du salaire minimum sur l’emploi aux Etats-Unis à travers l’exemple des restaurants McDonalds.

En 1992, l’Etat du New Jersey a porté de 4,25 à 5,05 $ son salaire minimum horaire. Cela a permis aux deux économistes de réaliser une expérience naturelle en comparant 410 restaurants entre le New Jersay et les communes voisines de Pennsylvanie, où le salaire minimum est resté constant.

Que montre leur expérience ? Qu’une hausse du salaire minimum peut augmenter le niveau d’emploi au lieu de le diminuer. Pourquoi ? Si le salaire minimum est faible et proche des minima sociaux, c’est-à-dire inférieur au salaire de réserve (le salaire en-dessous duquel un demandeur d’emploi n’a pas intérêt à accepter une offre d’embauche), toute hausse du salaire minimum attire sur le marché du travail de nouveaux travailleurs que les entreprises ont intérêt à embaucher.

C’est aussi ce qui s’est récemment passé au Royaume-Uni, où la revalorisation continue du salaire minimum entre 2010 et 2015 (+13 %) s’est également accompagné d’une amélioration du taux d’emploi (+3,5 points durant la même période, pour s’établir à 73,5 %).

En revanche, si le salaire minimum est déjà élevé, toute hausse incite les entreprises à se séparer de leurs employés dont la productivité vient d’être dépassée par la nouvelle valeur du salaire minimum. Selon Kramarz (2000), le salaire minimum peut ainsi accroître le chômage des jeunes : les personnes rattrapées par le salaire minimum dans les années 1980 ont ainsi connu une plus grande probabilité de perdre leur emploi que celles dont le salaire est resté très proche mais n’a pas été dépassé par le salaire minimum.

Il faut enfin rappeler que le salaire minimum constitue également un levier pour les décideurs économiques permettant d’orienter le partage de la valeur ajoutée. Ainsi, aux Etats-Unis, la valeur réelle (après inflation) du salaire minimum était plus faible en 2012 qu’en 1970, tandis qu’elle n’avait cessé d’augmenter en France. C’est l’un des facteurs explicatifs du fort taux de chômage chez les travailleurs peu qualifiés en France et du haut niveau d’inégalités de revenus aux Etats-Unis.

Comment retrouver une prospérité partagée ?

Proposition de corrigé par Rayan Nezzar

 

Accroche : la récente transformation dans le budget 2018 de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière a réactivé le débat sur le lien entre croissance et inégalités. La sortie du patrimoine mobilier de l’assiette de l’IFI est en effet présentée, d’une part, comme une incitation à l’investissement productif via une réduction d’impôt d’environ 3 Md€ et, d’autre part, comme un accroissement des inégalités de patrimoine puisque le capital mobilier représente plus de 70 % du patrimoine des 1 % des ménages les plus aisés selon l’OFCE. Cet exemple semble illustrer la théorie d’Okun (1975) selon laquelle les politiques économiques seraient confrontées à un arbitrage entre efficacité et équité : pourtant, les inégalités peuvent également contribuer négativement à la croissance économique.

 

Définitions :

  • Prospérité: désigne un état d’abondance caractérisé par un accroissement de la production et du niveau de vie moyen
  • Prospérité partagée: désigne une répartition équitable de l’accroissement de la production et du niveau de vie moyen ; se mesure notamment à travers l’évolution des inégalités de revenus et de patrimoine. S’oppose à une « prospérité relative », qui désignerait la captation par les déciles de population les plus favorisés de l’accroissement du niveau de vie moyen.

 

Problématisation : la question « comment retrouver… ? » implique que la croissance économique serait devenue plus inégalitaire à la faveur d’évolutions structurelles et conjoncturelles (l’ouverture commerciale, le progrès technique, l’adoption d’une monnaie unique, les conséquences de la crise de 2008, l’évolution des relations entre employeurs et salariés, etc.) et qu’il conviendrait de la rendre inclusive pour des raisons à développer et pour des zones géographiques à définir (probablement au-delà des seuls pays avancés).

1.1. Faits stylisés

  • De manière générale, la politique de redistribution, qui est l’un des trois objectifs de la politique économique (Musgrave, 1959), vise à réduire les inégalités primaires de revenus.
    • En France, les politiques de redistribution divisent par trois les inégalités de (écart de 20 à 6 entre les 2 déciles extrêmes), pour 2/3 du fait des prestations sociales et pour 1/3 de la fiscalité.

 

  • Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, les inégalités de revenu disponible après redistribution, mesurées par le coefficient de Gini, ont progressé de +0,03 point en moyenne entre 1985 et 2013 (+0,06 point aux Etats-Unis, +0,04 en Allemagne et stable en France), malgré une croissance du PIB réel par tête de +65 % dans la même période.
    • Entre 2009 et 2012, 91 % de la hausse du PIB aux Etats-Unis a bénéficié à 1 % des Américains selon Stiglitz, tandis que les 80 % d’Américains les moins riches consommaient 110 % de leur revenu et devaient s’endetter pour maintenir leur niveau de vie, ce qui a contribué à la formation de la bulle du marché immobilier (Rajan, 2010).
    • Cette hausse des inégalités est liée à la déformation de la répartition de la valeur ajoutée en faveur du facteur capital (depuis 1980, la part dans le PIB des profits des entreprises après taxes, intérêts et dividendes a progressé de 5 points dans l’OCDE) et au progrès technique (Verdugo, 2017 : diminution de 8 % de la part des emplois intermédiaires en France depuis 1980).

 

  • Au sein de la zone euro, la reprise économique après la crise de 2008 a été lente et peu inclusive (« prospérité relative »).
    • Le PIB/tête réel n’a retrouvé qu’en 2015 son niveau de 2007 et le taux de chômage reste inégalitaire (17,9 % en moyenne pour les moins de 25 ans, avec des niveaux supérieurs à 40 % en Grèce et à 20 % en France, contre 6,6 % en Allemagne), ce qui induit une moindre mobilité sociale.

 

  • Au sein des pays en développement, l’ouverture au commerce international a contribué à réduire la part des individus vivant sous le seuil de pauvreté (de 50 % à 10 % depuis 1980 selon le FMI).
    • Ainsi, les inégalités globales ont décru dans la même période de 25 % selon le coefficient Theil, entamant une convergence entre pays développés et pays en développement (DG Trésor, 2017), mais les inégalités ont en revanche progressé au sein des pays développés (cf. « courbe en éléphant » de Milanovic, 2016).

 

1.2. Théories

  • La mesure du PIB est indifférente au niveau des inégalités de revenus ou de patrimoine
    • Un accroissement du PIB/habitant peut ainsi masquer une répartition inégalitaire des richesses, mais aussi aux externalités négatives que peut engendrer une hausse de la production.
    • Des indicateurs alternatifs au PIB existent tels que l’IDH pour mieux rendre compte des différences de niveaux de vie en agrégeant des indicateurs socio-économiques (taux de mortalité, taux d’alphabétisation, temps consacré aux loisirs, etc.).

 

  • S’il existe toutefois un lien entre croissance et inégalités, Kuznets (1955) a montré qu’il prend la forme d’une courbe en cloche
    • Dans un premier temps, l’accumulation de capital infrastructurel et naturel conduit à une répartition des richesses déformée en faveur des détenteurs d’épargne ; puis, dans un second temps, l’accumulation de capital humain réduit les inégalités.
    • Piketty (2005) a cependant montré que cette réduction des inégalités n’était pas spontanée mais due à institutions publiques (progressivité de l’impôt et protection sociale) et/ou à des phénomènes exogènes (guerre et inflation).
    • Inversement, l’accroissement des inégalités peut contribuer négativement à la croissance potentielle dans les pays développés : les inégalités y ont induit une moindre croissance cumulée de 4 % du PIB entre 1990 et 2010 (OCDE, 2014).

 

  • Depuis les années 1980, l’ouverture commerciale et le progrès technique contribuent également à la croissance des inégalités au sein des pays développés.
    • D’une part, le théorème de Stolper et Samuelson (1941) montre que l’intégration des chaines de valeur conduit à spécialiser les productions nationales sur l’exportation de biens relativement plus intensifs en facteur de production relativement plus abondants, soit le capital et le travail qualifié pour les pays développés ; la rémunération relative de ces secteurs est dès lors plus dynamique que celle des secteurs intensifs en travail peu ou non qualifié. Selon la DG Trésor (2017), environ 20 % des pertes d’emplois dans l’industrie française sont liées à l’ouverture commerciale.
    • D’autre part, la forme schumpétérienne du progrès technique induit une polarisation des emplois entre emplois qualifiés et emplois peu ou non qualifiés. Dans certains pays (ex. France), la réglementation accentue cette segmentation entre inclus et exclus du marché du travail en rallongeant la durée moyenne au chômage et en rehaussant le taux de chômage d’équilibre du fait des effets d’hystérèse (Lindbeck, Snower, 1988). Braconnier et Ruiz-Valenzuela (2014) montrent qu’une hausse de +1 % de la PGF induit un accroissement de +0,3 % du rapport interdécile.
    • Ces inégalités sont sociales mais aussi territoriales : selon Davezies (2012), 20 à 25 % de la population française vivrait dans des territoires en décrochage et cumulant un recul de l’appareil productif (imputable aux deux facteurs cités supra), une faible qualité résidentielle (imputable à la structure du marché du logement) et la diminution du soutien public aux services de proximité (imputable à l’orientation des politiques budgétaires).

 

  • Le rôle des institutions publiques est essentiel pour fonder un modèle de croissance inclusive, par opposition à un modèle extractif
    • Ainsi, les pays en transition démocratique ont connu une hausse de +5 points de leur PIB/tête dans les 10 ans après démocratisation et de +15 points à horizon 20 ans (Acemoglu, 2004).
    • Le développement d’une protection sociale soutient également le capital humain et contribue positivement à la croissance potentielle via les gains de productivité (Wheeler, 1980) : cf. éducation, santé ou formation professionnelle (Crépon, 2009 : un effort moyen de 11h de formation/an et par salarié génère un gain de productivité de +1 %, récupéré entre 30 % et 50 % par les travailleurs sous la forme de revalorisations salariales).
    • Enfin, le développement du pouvoir de négociation salariale et des organisations syndicales contribue à orienter la répartition de la valeur ajoutée en faveur du facteur travail (Nickell et Andrews, 1983) ; a contrario, leur affaiblissement et le renforcement relatif du pouvoir de négociation des actionnaires sous l’effet de la libéralisation financière oriente la répartition de la valeur ajoutée vers le facteur capital (Ebenstein, 2015).

 

2.1.      Bilan des politiques

 

  • Depuis les années 1980, les politiques de compétition fiscale et de développement de la flexibilité du marché de l’emploi ne se sont pas accompagnées d’un renforcement suffisant des politiques de redistribution et d’investissement social.
    • En économie ouverte (modèle IS-LM-BP), l’imposition des facteurs de production mobiles (capital et travail qualifié) induit des effets d’éviction (au-delà de 80 % de taux d’imposition marginale pour Gruber et Saez, 2012), d’où s’instaure une compétition fiscale entre pays développés.
    • Aux Etats-Unis, le taux d’imposition effective des bénéfices des sociétés a diminué de 12 points depuis 1980 tandis que la valeur réelle du salaire minimum fédéral a régressé de 10 points dans la même période.
    • En Allemagne, l’indice de GINI a crû de 0,29 en 2000 à 0,33 en 2006 du fait de la réduction à un an de la durée d’indemnisation du chômage (loi Hartz IV) et du développement du chômage partiel (28 % de l’emploi total, occupé à 83 % par des femmes).

 

  • Depuis la crise économique, les politiques de consolidation budgétaire et de déflation interne ont accentué le caractère inégalitaire de la reprise économique dans l’UE.
    • Au Royaume-Uni, les dépenses publiques ont été réduites de 2,4 % entre 2009 et 2012 notamment sur la masse salariale du secteur public et les politiques sociales.
    • En Espagne, la balance commerciale est devenue excédentaire et la profitabilité des entreprises a crû de 3 points au prix d’une baisse de 6 % des salaires réels entre 2009 et 2014.
    • En France, toutefois, les inégalités sont restées stables durant la crise du fait des stabilisateurs automatiques et d’une consolidation fondée à 85 % sur l’augmentation des prélèvements obligatoires entre 2009 et 2015 (création d’une nouvelle tranche marginale de l’IR à 45 %, plafonnement des dépenses fiscales, barémisation de la fiscalité des revenus du capital, surtaxe sur les grandes entreprises, etc.) : dans un contexte de compétition fiscale, ces hausses ont toutefois pu avoir des effets d’éviction sur l’assiette taxable (exécution des recettes de l’Etat inférieure aux prévisions en 2013 et 2014).

 

  • Les politiques d’investissement dans le capital humain demeurent également hétérogènes et parfois inefficaces au sein des pays développés
    • Peu de pays combinent performances scolaires et équité sociale (ex. : Canada, Corée du Sud, Estonie, Finlande et Japon selon l’OCDE, 2016 ; en France, un élève défavorisé a 4x plus de chances d’être en difficulté)
    • L’investissement dans la formation continue en France ne bénéficie que pour 10 % aux demandeurs d’emplois malgré un niveau élevé de dépenses (1,5 % du PIB)
    • L’Allemagne présente un déficit d’investissement de 3 % de PIB dans la petite enfance et les infrastructures (France Stratégie, 2014)
    • Le salaire minimum reste inférieur au salaire de réserve dans plusieurs pays, ce qui réduit l’offre de travail (Card, Krueger, 1995) malgré les revalorisations récentes en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis
    • Les réformes visant à réduire le dualisme du marché du travail restent à évaluer (ex. réduction des indemnités de licenciement pour les nouveaux CDI en Italie avec le Jobs Act en 2015).

 

  • Au sein des pays émergents, la résorption des excédents extérieurs et le développement d’une protection sociale amorcent un partage croissant de la prospérité
    • En Chine, la transition d’un modèle de croissance par imitation tiré par les exportations et l’investissement (plus de 50 % du PIB) vers un modèle de croissance tiré par la consommation intérieure (depuis 2005, le salaire ouvrier moyen a crû de +300 %, rattrapant la moitié du retard avec les Etats-Unis) devrait contribuer à réduire les inégalités encore élevées (Gini à 0,5) et à développer une classe moyenne encore peu nombreuse (130 millions d’individus sur une population de 1,5 milliard). Par ailleurs, le développement d’une protection sociale devrait réduire le taux d’épargne des ménages chinoise formé par précaution et proche de 30 % du revenu disponible brut.
    • Dans d’autres pays émergents, cette évolution reste inachevée comme en Inde où les dépenses publiques de santé représentent seulement 1,4 % du PIB par exemple.

 

 

2.2.      Recommandations

 

  • Au niveau international
    • Renforcer la conditionnalité de l’APD selon des critères objectifs et recourir plus systématiquement à d’indicateurs alternatifs au PIB tels que l’IDH pour promouvoir un modèle de croissance inclusive
    • Inciter à l’augmentation du salaire minimum dans les pays développés où il est inférieur au salaire de réserve (ex. Etats-Unis, Royaume-Uni) et à l’augmentation des dépenses de protection sociale dans les pays émergents qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire
    • Promouvoir l’introduction de normes environnementales et sociales dans la conclusion des accords commerciaux régionaux (barrières tarifaires et non tarifaires) pour atténuer le biais inégalitaire de l’ouverture commerciale

 

  • Au niveau de l’UEM
    • Introduire un salaire minimum à 50 % des revenus médians nationaux et une assiette commune consolidée d’impôt sur les bénéfices des sociétés pour désinciter à la compétition socio-fiscale
    • Abonder une capacité budgétaire de la zone euro par des ressources propres (taxe GAFAM, taxe carbone, contribution IS) afin de financer des programmes d’investissement dans les compétences en faveur des zones en difficulté ou rattrapage économique
    • Achever l’union bancaire avec une garantie universelle des dépôts afin d’assurer une meilleure allocation du crédit en faveur des pays de la périphérie

 

  • Au niveau français
    • Cibler le plan d’investissement dans les compétences sur les demandeurs d’emplois de longue durée et les jeunes décrocheurs en fonction d’une analyse territorialisée des besoins en qualifications et majorer le financement public soutenant l’accès aux modes de garde dans les zones prioritaires pour investir dans le capital humain
    • Supprimer les droits de mutation à titre onéreux pour 80 % des transactions et expérimenter une dotation initiale en capital pour les jeunes atteignant la majorité afin de stimuler la mobilité sociale et résidentielle
    • Supprimer le forfait social pour développer l’intéressement dans les PME pour mieux synchroniser les cycles de rentabilité et des salaires et introduire le « chèque syndical » pour inciter au développement d’un syndicalisme de services

Les biens publics mondiaux

1. Les notions

 

Les biens publics

 

  • Les biens publics (Samuelson, 1948)
    • Un bien non rival et non exclusif (ex. l’éclairage public)
      • Non rival = Sa consommation par un usager n’entraîne aucune réduction de la consommation des autres usagers (ex. l’éclairage public)
      • Non exclusif = Il est impossible d’exclure quiconque de la consommation de ce bien => il n’est pas possible d’en faire payer l’usage (ex. la défense nationale)
    • MAIS chaque agent a intérêt à adopter un comportement de free rider (passager clandestin) attendant que d’autres prennent l’initiative de la production de ce bien pour pouvoir ensuite en bénéficier sans supporter aucun coût.

=> S’ils présentent un intérêt collectif, le libre fonctionnement des marchés ne permet donc pas de produire les biens publics en quantité satisfaisante (défaillance de marché). L’enjeu est notamment celui de la production et du financement (en partie public) des biens publics.

 

  • Les biens publics impurs
    • Non rivaux mais exclusifs (il est possible d’en restreindre l’accès à ceux qui payent) = biens de club (ex. infrastructures : canal de Suez)
    • Rivaux mais non exclusifs (ils s’épuisent quand ils sont consommés) = biens communs (ex. ressources halieutiques)

 

Les biens publics mondiaux

 

  • Une transposition de la notion de biens publics à l’échelle internationale
    • Kindleberger (1986) : l’ensemble des biens accessibles à tous les Etats qui n’ont pas nécessairement un intérêt individuel à les produire
    • Entre 1945 et la fin de la Guerre froide, fourniture de biens publics mondiaux assurée par les deux Grands (ex. dissuasion nucléaire ou système de Bretton Woods). Aujourd’hui, risque accru de comportement de free rider et exigence d’une gouvernance adaptée (ex. GATT/OMC sur les accords commerciaux, conseil de sécurité de l’ONU sur les relations internationales, G7 sur la stabilité monétaire) mais sur certains BPM, « jurisdiction gap» (Kaul, 1999).
    • Difficulté supplémentaire par rapport aux biens publics nationaux : supposent une négociation collective et une coordination entre les Etats (hétérogénéité de préférences et de niveaux de développement => implique de reconnaître une contribution différenciée des participants, ex. en matière environnementale) + dimension intertemporelle (incidence sur les générations futures => implique un système de sanctions pour que les Etats se lient les mains et atténuent l’incohérence intertemporelle ex. ORD de l’OMC).

 

  • Quelques exemples de BPM
    • Trois catégories selon le PNUD : BPM naturels (stabilité climatique, biodiversité), BPM d’origine humaine (connaissances scientifiques) et résultats politiques globaux (paix, stabilité financière, santé publique)
    • L’environnement et la biodiversité (selon Baumol et Oates, 1975, sans régulation internationale, l’ouverture commerciale combinée à l’application de normes environnementales dans les pays développés conduirait à transformer les pays en développement en « pollution havens», soit en lieux d’accueil des activités polluantes : la pollution diminuerait au Nord mais augmenterait au Sud, avec un effet global négatif et une course au moins-disant ou « race to the bottom »)
    • La stabilité financière ou monétaire
    • La paix et la sécurité collective

=> Enjeu ici de gouvernance pour définir des normes communes et créer des incitations

 

  • Les 2 théories économiques qui expliquent le défi climatique
    • Le passager clandestin : ex. la France ne représentant que 1 % des émissions mondiales de GES, l’incitation marginale à réaliser la transition énergétique au niveau national est négligeable (aggravé par la préférence pour le présent du décideur public : le coût électoral est supérieur au gain environnemental à court terme). Conduit à la tragédie des biens communs lorsqu’il n’existe pas d’institution supérieure pour assurer leur protection (mécanismes d’incitation et de sanction pour gérer le bien public comme une copropriété, v. Ostrom, 2010).
    • Le dilemme du prisonnier : lorsque les partenaires d’un jeu ne se font pas confiance (ou n’ont pas assez d’informations sur la stratégie des autres joueurs), il existe un risque que les décisions qu’ils prennent individuellement soient globalement sous-optimales (c’est-à-dire n’atteignent pas l’objectif de production du bien public). Ici, les pays n’internalisent pas les bénéfices des politiques environnementales parce qu’ils n’ont pas confiance en les autres pour les mener aussi. Ce d’autant que les pays estiment qu’en maintenant une forte intensité de carbone aujourd’hui, ils seront en position de force pour négocier des compensations dans le cadre d’un accord global demain (ex. négociation entre les Etats du Midwest – fort émetteur de polluants générant des pluies acides – et le reste des Etats-Unis durant les années 80 sur la réduction des émissions de dioxyde de soufre a conduit à l’octroi de subventions généreuses).

      => La protection des BPM ne peut être assurée qu’au niveau international, avec des déclinaisons nationales/locales et une gouvernance multilatérale (même si les incitations nationales/locales peuvent aussi jouer sous la forme de « cobénéfices », ex. pression de l’opinion publique chinoise où se concentrent 20 % de la pollution mondiale, idem remplacement du lignite par le gaz et le pétrole après 1945 du fait des revendications sociales en Europe de l’Ouest).

 

 

Signal prix, externalités et double dividende

 

  • La notion de « signal prix » (volonté de la puissance publique de modifier le prix d’un bien ou service tel qu’il résulterait de l’équilibre entre offre et demande afin d’influencer le comportement des agents économiques) : il s’agit de rapprocher coût social et coût privé en internalisant les externalités et amener les agents économiques à intégrer dans leurs calculs les coûts induits pour la collectivité par leurs activités (c’est l’un des instruments de financement des biens publics).
  • On parle d’externalité quand les choix d’un agent économique modifient le bien-être des autres sans que les mécanismes du marché ne le conduisent à tenir compte de ces effets sur la collectivité. Des nuisances dégradant l’environnement peuvent ainsi constituer une externalité négative (ex. l’usine qui pollue la rivière). En revanche, les dépenses des individus pour leur éducation ou leur santé sont sources d’externalités positives, dans la mesure où elles ont des effets bénéfiques pour la collectivité (l’étudiant qui devient un médecin pourra sauver des vies).
    • Le prix du carbone : selon les études, il devrait atteindre entre 60 et 80 € la tonne de CO2 en 2030 contre 25 € aujourd’hui dans l’UE (NB : 1 tonne de carbone = 3,67 tonnes de CO2). Fixée à 100 € en Suède depuis 1991, créée en France en 2015 à 14,5 € (le rapport Quinet en 2009 proposait une trajectoire de 45 € en 2010, 100 € en 2030 et entre 150 et 350 € en 2050 pour se conformer aux recommandations du GIEC).

 

  • La notion de « double dividende » (ex. verdissement fiscal en Suède – « Green Tax Shift » – à partir de 2000 avec double objectif créations  d’emplois  et réduction des émissions de GES ; aujd taxe carbone de 120€/t et -30% GES depuis 1995)
    • Basculement de l’assiette de financement de la protection sociale depuis le facteur travail vers la fiscalité écologique
    • Premier dividende = réduction du prix du travail, facteur de compétitivité prix et réduit le taux de chômage d’équilibre
    • Second dividende = développement du secteur de l’économie verte, gisement d’activité (d’autant plus si first mover advantage) et d’emplois (intensif en main d’œuvre)

 

2. Les outils

 

La fiscalité environnementale

 

  • La politique fiscale fait partie des instruments de la politique budgétaire (avec la dépense publique et l’emprunt).
    • Elle contribue aux trois fonctions des politiques économiques selon Musgrave (1959): allocation des ressources (ex. l’impôt sur les bénéfices des sociétés prélève une partie des marges des entreprises pour financer les biens publics), stabilisation du cycle (ex. baisser l’impôt sur le revenu en bas de cycle pour relancer la consommation), redistribution des richesses (ex. adopter un impôt sur le revenu progressif).
    • Le principe directeur d’une politique fiscale optimale (Mirrlees, 1970) est de financer les biens publics (objectif de rendement) en introduisant le moins possible de distorsions sur les marchés (objectif de neutralité). La fiscalité environnementale constitue donc une exception à ce principe.
    • Selon Pigou (1920), le calcul économique d’un individu rationnel ne tient compte que des coûts et avantages privés et néglige les coûts et avantages sociaux de ses choix: par conséquent, les choix privés conduisent à la surproduction des nuisances – externalités négatives – et à une production sous-optimale des biens et des services occasionnant des externalités positives. C’est pourquoi il convient d’internaliser les externalités négatives ou positives produites par les agents économiques. Condition pour que le signal prix soit crédible : fixer une trajectoire pluriannuelle pour orienter les comportements (ex. fiscalité carbone).
    • MAIS pour être efficace, la taxe carbone doit être d’un montant suffisamment élevé: chaque tonne de carbone émise dans l’atmosphère par un agent économique est taxée à hauteur de X euros. Pour qu’elle conduise à réduire les émissions, X doit être supérieur au coût marginal de réduction d’une tonne de carbone (lorsque ce coût devient supérieur au coût de la taxe, les agents rationnels ont intérêt à payer la taxe plutôt qu’à réduire leurs émissions), ce qui suppose de connaître l’élasticité des émissions de GES au montant de la taxe carbone (difficile à évaluer).
    • Les taxes comportementales ne constituent en principe pas une recette fiscale pérenne car leur assiette est censée disparaître (ou se réduire). Pourtant, elles sont utilisées pour financer des politiques publiques pérennes (c’est tout le paradoxe !). A minima, les Etats pourraient réduire/supprimer progressivement les incitations fiscales aux énergies carbonées (150 Md€ par an dans le monde selon l’OCDE en 2015).
      => Les mécanismes de prix sont l’un des outils de la politique environnementale.

 

  • 2 alternatives à la fiscalité pigouvienne :
    • La réglementation (« cap and trade »), ex. marché de droits à émettre des GES (Coase, 1960) négociés à la suite de Kyoto (répartition gratuite de droits de propriété – quotas d’émission de GES – négociés entre parties, puis pouvant être échangés sur un marché international : les pays désireux d’émettre des GES au-delà de leurs quotas initiaux pourraient le faire contre paiement, le prix augmentant avec la demande, créant un signal encourageant les États à modérer leurs émissions) => MAIS échec dans l’UE jusqu’à aujourd’hui du fait de l’abondance des quotas et de l’effondrement de la demande après la crise de 2008 : le prix du carbone n’est pas suffisamment incitatif à la transition énergétique (tombé à 5-10 € dans les années 2010 alors qu’il faut 30 € pour rendre les centrales à gaz plus compétitives que celles à charbon – NB : elles émettent 2x moins de GES).
      • A partir de 2021, entrée en vigueur d’un mécanisme de stabilité du prix retirant des quotas du marché pour atteindre une cible de 35 € la tonne de carbone à horizon 2023 : cela incitera à changer de combustible les pays qui disposent de capacité inutilisée de production d’électricité par des centrales à gaz (Allemagne, Italie, Espagne, Pays-Bas), au développement d’énergies renouvelables et à des efforts d’efficacité énergétique (puisque le prix de l’électricité augmentera).
    • La subvention, ex. prix garantis par la puissance publique sur les appels d’offre d’EnR justifiés par la courbe d’apprentissage (coûts de production marginaux décroissants pour les EnR) MAIS coût très élevé. Ex. installation de photovoltaïques de 1ère génération en Allemagne pour un coût supérieur à 1 000 € par tonne de carbone évitée et incidences sur le tissu industriel local car importation de produits chinois. En France, coût estimé par l’OCDE jusqu’à 1 000 € dans le secteur du transport routier (biocarburants).
      • Autre ex : les subventions à l’innovation pour favoriser le passage à des technologies moins polluantes afin d’accélérer le découplage entre croissance économique et émissions de GES (rapport Canfin-Grandjean, 2015). Ou enfin l’investissement public direct dans les infrastructures (aujourd’hui en France, entre 7 et 13 % de l’investissement public dans les infrastructures porte sur des infrastructures bas carbone). Perspective : accroissement de l’investissement public via les banques de développement ou la BEI dans l’UE.

La régulation financière

 

  • L’ouverture des marchés financiers à partir des années 1990 a permis aux Etats de financer leur consommation ou leur investissement grâce aux flux d’épargne étrangère (indice de libéralisation financière du FMI multiplié par 4 entre 1973 et 2005)
    • L’ouverture financière (somme des actifs domestiques détenus par les étrangers et des actifs étrangers détenus par les résidents rapportée au PIB) a été multipliée par 7 entre 1990 et 2010 dans les pays avancés
    • Elle permet en théorie une meilleure allocation des ressources au niveau mondial, l’épargne finançant les projets les plus rentables économiquement (Fama, 1970), et déconnecte l’épargne et l’investissement domestiques (Blanchard, 2002 : corrélation de 0,14 en UE)
    • En théorie, les déséquilibres globaux devraient se corriger spontanément (Dooley, 2005) : l’innovation technologique devrait stimuler les exportations du Nord et la demande intérieur croître au Sud (CEPII, « Rééquilibrage du commerce extérieur chinois », 2012)
    • Bertrand, 2007: dérégulation de la finance en France après la réforme Bérégovoy de 1984. En 1979, la moitié des prêts accordés au secteur privé étaient subventionnés, le crédit restait encadré pour l’autre moitié. La disparition de la plupart prêts subventionnés en 1985 a entraîné un taux de défaillance plus fréquente pour les entreprises anciennement subventionnées. Celles restées en activité ont été restructurées, leurs performances se sont améliorées et l’entrée de nouvelles entreprises s’est intensifiée (processus schumpétérien) : les ressources ont ainsi pu être réallouées vers les meilleurs projets.
    • Krishnan et alii, 2014: finance et productivité TPE. Interstate Bankin and Branching Efficiency Act 1994 lève barrières et autorise ouverture de succursales bancaires dans tout le pays : concurrence accrue entre établissements, répartition différente des crédits et gains de productivité, notamment plus petites entreprises.

 

  • La dérégulation financière conduit toutefois à l’instabilité et à des crises régulières
    • MAIS Rajan, 2010: lien entre le recul de la régulation financière et la crise de 2008. Lancement en 2002 par GW Bush d’un programme d’accession à la propriété avec la création 2 établissements publics Fannie Mae et Freddie Mac (prêts aux particuliers implicitement garantis par la puissance publique). Cette libéralisation du crédit pour faciliter l’accès à la propriété immobilière des ménages américains modestes a contribué à la crise financière de 2007-2008 en accroissant les risques de non-remboursement des emprunts (subprimes) : +80 % des prix entre 2000-2006 notamment 1,3 M maisons neuves vendues en 2005 contre 600 000 en 1995.
    • Idem en Espagne avec la libéralisation du secteur bancaire en 1980 et l’augmentation trop rapide accordé aux entreprises de construction, aux promoteurs immobiliers et aux ménages : +200 % prix des actifs immobiliers entre 1997 et 2017 [Illueca, 2014]. Effet d’hystérèse ensuite des bulles immo (prix plus élevés au début du nouveau cycle : Girebine et Tripier, 2015).
    • Relation circulaire entre libéralisation du crédit, inégalités et crises financières : la hausse des inégalités de revenus a conduit les ménages modestes et moyens à accroître leur ratio dette/revenus, ce qui a été rendu possible par la dérégulation financière et a conduit à la formation d’une bulle immobilière (CEPII, 2017).

 => Le marché financier ne peut assurer une allocation optimale de l’épargne que s’il est supervisé par des autorités indépendances chargées de contrôler la solvabilité des intervenants et de vérifier la réalité de la concurrence [Aghion, 2005]. Or une telle régulation a été démantelée avant la crise 2008 au niveau des Etats et n’existe toujours pas au niveau international.

 

  • L’approche de régulation micro-prudentielle : Il s’agit de quantifier et de limiter le risque de faillite d’une entité financière par des normes contraignantes compte tenu des incidences potentielles sur d’autres entités. Accord de Bâle III (2010 pour une mise en œuvre progressive d’ici 2019) :
    • Exigence minimale de fonds propres réglementaires à 8 % des crédits accordés (ratio de McDonough : existe depuis les accords de Bâle I en 1988, mais avec une définition plus restrictive des capitaux propres)
    • Introduction d’un coussin contra-cyclique fixé par les régulateurs nationaux entre 1 et 2,5 % des crédits accordés
    • Création de ratios de liquidité à court et long terme (capacité à assurer ses engagements financiers à 30 jours ou de manière stable par des actifs liquides de haute qualité) pour résister à des Credit Crunch
  • Amène les banques à internaliser le coût des prêts risqués (clause de bail-in) et accroît leur aversion au risque MAIS des règles pro-cycliques qui peuvent empêcher la reprise ? (effet global de Bâle III -0,1% de PIB potentiel selon l’OCDE, 2011)

 

  • L’approche macro-prudentielle : Il s’agit de quantifier et de limiter le risque pour l’ensemble du système financier compte tenu des incidences potentielles sur la croissance économique
    • Minsky (1977) : les crises financières apportent une correction inévitable aux déséquilibres accumulés en haut de cycle financier et justifient la régulation macro-prudentielle
    • Tobin (1984): la régulation monétaire internationale doit diminuer la volatilité càd la variation erratique des valeurs et des volumes de titres échangés
    • Différents outils de régulation possibles : identification des risques, supervision (ex. revue du bilan des 130 banques contrôlées par la BCE), instruments correctifs et préventifs :
      • Bâle III: Obligation de réaliser des stress test (identification des risques), par le biais du mécanisme de surveillance unique par la BCE dans l’UEM (118 banques qui détiennent 82 % des actifs bancaires de la zone euro ; les autres banques sont soumises à la surveillance des autorités nationales) ;
      • Dodd-Frank Act (2010) aux Etats-Unis : instrument préventif pour limiter les activités spéculatives à hauteur de 3 % des fonds propres des banques commerciales (Volcker Rule). En cours de remise en cause sous l’administration Trump (élargissement des exemptions de respect de la règle Volcker pour les établissements de petite ou moyenne taille, relèvement du seuil d’actifs au-delà duquel une holding bancaire est considérée d’importance systémique, allègement du ratio de levier supplémentaire et du ratio de liquidité à 1 mois) ;
      • Taxe sur les transactions financières : pas d’objectif de rendement budgétaire mais instrument correctif pour améliorer l’efficacité des marchés financiers. Vise selon Stiglitz (1989) à éliminer les « noise traders» afin que la cote des sociétés révèle leur valeur de long terme. Evaluations : CEPII, 2013 sur les taxes française et italienne : sans effet sur la volatilité mais une baisse du volume de transactions. Deng (2014) sur la taxe chinoise : élimine les agissements inefficaces sur les marchés peu matures où les professionnels informés sont peu nombreux ; sur les marchés matures, réduit le volume de transactions et augmente la volatilité.

 

 

3. Les défis

 

Concilier transition écologique et justice sociale

 

  • La fiscalité environnementale apparaît anti-redistributive :
    • de la TICPE : elles est supportée aux 2/3 par les ménages (Berry, 2016) et de manière inégalitaire (selon l’OFCE, 2018, les ménages du 1er décile de niveau de vie – D1 – y consacrent en moyenne 0,5 % de leur revenu par unité de consommation, contre 0,1 % pour le D9 alors même que le volume d’émissions directes en CO2 est 2x supérieur pour les ménages du D9).
    • Effets redistributifs également horizontaux liés aux modes de consommation (d’une part, les consommateurs de diesel et fioul verront leur fiscalité augmenter plus rapidement que les consommateurs d’essence, de transports en commun, de gaz naturel et d’électricité) ainsi qu’à la zone d’habitation (plus la mobilité est contrainte par la distance domicile/travail, plus l’effort fiscal est important).
      => Les taxes environnementales présentent un dilemme pour les décideurs (coût électoral vs. bénéfice écologique), qui sont conduits à compenser les perdants.

  • Le dilemme des compensations des perdants :
    • Les taxes environnementales augmentent la vulnérabilité énergétique des ménages modestes (arbitrage entre usage et taxation). Ex. typique des Gilets jaunes : rigidité des comportements (mobilité contrainte) entraîne une hausse de l’effort fiscal sans effet environnemental car l’élasticité prix de la demande en carburants est de -0,016 pour le D1 contre -0,039 pour le D10 (plus on est pauvre, moins on change de comportement face à une hausse de taxe. Ces rigidités comportementales expliquent l’impact environnemental limité de la taxe carbone : -1,5 % des émissions transport/résidentiel selon Douenne, 2018 (NB : les transports représentent 27 % des émissions totales de GES et le logement 12 %).
    • Par ailleurs, les mécanismes de compensation actuels sont insuffisants pour assurer une neutralité sociale de la fiscalité environnementale : le chèque énergie pour 6 M de foyers (transfert forfaitaire de 150 € en moyenne) ne permet pas de compenser complètement la régressivité des taxes sur le carburant (et problématique du non-recours pour 25 % des bénéficiaires potentiels).
      • Autre option possible : reverser de manière homogène aux ménages les recettes de la taxe pour rendre la réforme progressive par décile de niveau de vie (version nationale de la taxe carbone mondiale recyclée en revenu universel proposée par Nordhaus, 2010). MAIS cela entraînerait d’autres transferts horizontaux et de nombreux perdants chez les plus modestes par rapport à la situation actuelle (chèque énergie pas universel).
    • Enfin, même atteinte, cette neutralité fiscale neutraliserait tout effet comportemental incitatif. Il convient donc de coupler la fiscalité environnementale à d’autres mécanismes de redistribution socio-fiscale et de réduction des besoins en énergie des ménages (ex. subventions à la rénovation thermique).

 

  • La question de l’emploi :
    • Selon Vona (2018), effets multiples des politiques environnementales sur l’emploi : l’économie verte représente environ 3 % de l’emploi total aux Etats-Unis entre 2006 et 2014, secteur pro-cyclique, fortement qualifié (60 % de l’emploi vert est qualifié), surrémunération de +4 % à compétences égales et géographiquement concentré. Corrélation positive avec les investissements publics (15 % du plan de relance de 2009) et multiplicateur local entre 2 et 4 (1 emploi vert créé = 2 à 4 emplois non verts créés). Recrée.
    • Se pose aussi s’agissant des transitions professionnelles (ex. 30 000 emplois directs et indirects dans le secteur du charbon en Allemagne et 100 000 en Pologne) : nécessite un investissement public dans la formation professionnelle et l’aménagement du territoire.

 

  • Le dilemme entre justice et efficacité se pose aussi pour les entreprises :
    • Entre deux entreprises qui émettent chacune 2 tonnes de carbone et comptent un coût de dépollution respectivement de 1 000 € et 10 € la tonne, l’approche de justice conduirait à demander à chaque entreprise de réduire de moitié ses émissions pour un coût total de 1 010 € (approche administrative « command and control»), tandis que l’approche d’efficacité conduirait à fixer un prix unique de la tonne à 11 €, incitant ainsi la 2ème entreprise à supprimer la totalité de ses émissions (approche économique par le signal-prix).
    • Empiriquement, les politiques dirigistes augmentent le coût des politiques environnementales et créent des régimes discriminatoires entre secteurs (Ellerman et alii, 2003).

  • Autre enjeu : le fléchage des recettes fiscales
    • En France, principe d’universalité budgétaire en finances publiques : toutes les recettes de l’Etat viennent financer toutes les dépenses de l’Etat. Ex. critiques sur la TICPE : entre 2014 et 2016, 3/4 des recettes nouvelles finançaient le CICE (soit un transfert net de richesses depuis les ménages vers les entreprises). Les taxes spécifiquement affectées à une politique publique sont une exception, notamment en matière comportementale : ex. droits d’accise sur le tabac financent uniquement l’Assurance-maladie, une partie de la TICPE finance l’investissement dans les infrastructures via l’AFITF (1,2 Md€, soit 2/3 de son budget) et une autre les régions qui ont la compétence transports (1/3 du produit de la TICPE).
    • MAIS ambiguïté : rendement budgétaire efficacité comportementale (ex. augmentation graduelle du paquet de cigarettes à 10 € entre 2018 et 2020 : +5 Md€ de recettes attendues alors qu’une hausse one-shot est plus efficace pour réduire la consommation, notamment chez les jeunes). Aussi convergence diesel/essence initialement prévue (+6 Md€ d’ici 2022) : ici, le changement de comportement (autre mode de transport ou acquisition d’une voiture moins polluante) est plus lent, donc la hausse graduelle se justifie davantage.
    • Autre ambiguïté : le fléchage place l’entité affectataire de la taxe dans une situation de conflit d’intérêt (mission : réduire le comportement générateur de la taxe mais intérêt : maximiser les moyens de son action).

 

 

Eviter les fuites de carbone

 

  • Fuites de carbone : fait qu’une taxation des émissions de GES dans une seule zone économique induise une délocalisation des activités polluantes vers des zones où elles sont moins taxées. Une politique environnementale unilatérale conduit donc à déplacer la production vers les pays les plus polluants.
  • De même, lorsqu’un pays vertueux augmente le prix domestique des produits polluants et diminue la demande d’énergies fossiles, il contribue à faire baisser leur cours mondial, ce qui entraîne une hausse de leur demande internationale.

=> Le phénomène des fuites de carbone a pour effet de réduire le bénéfice climatique net des politiques environnementales nationales.

Il convient donc, d’une part, de fixer un prix mondial unique du carbone, avec une trajectoire de progression compatible avec l’objectif de 1,5 à 2° C, laissant la charge à chaque pays de le décliner par des mécanismes de prix ou de marché, et, d’autre part, de prévoir une gouvernance multilatérale assurant la vérification des engagements (ex. éviter que la taxe carbone soit contournée par des aides fiscales aux secteurs polluants ; sanctions possibles : définition d’un dumping environnemental dans le cadre de l’OMC proposée par Tirole, 2016 – le « naming and shaming » ne suffisant pas dans les RI) et l’incitation financière des pays en développement (principe de la responsabilité différenciée dans le changement climatique).

Réguler la finance

1.   Définitions et concepts-clés

C’est l’ensemble des activités qui rendent possible et organisent le financement des agents économiques ayant des besoins de capitaux par les agents ayant des surplus.

2 fonctions : 1/ financer ou aider à financer les entreprises, les ménages et les Etats, 2/ fournir des solutions permettant de se couvrir contre les risques.

Rôle d’intermédiation entre des épargnants peu informés (vous et moi) et les emprunteurs. Rôle d’allocation des ressources : drainer l’épargne des ménages vers les entreprises les plus prometteuses (facteur essentiel dans la croissance économique).

Fonction d’assurance : produits d’assurance contre le risque de change : ex. recettes d’Airbus libellées en dollars et dépenses en partie en euros : chute du dollar réduit son CA en euros => s’assure contre les fluctuations de change = swaps). Autre ex. s’assurer contre risque de défaut d’un client/fournisseur : credit default swaps (CDS). Produits dérivés « utiles » lorsque couvrent des risques.

Le rôle des banques

Activité de transformation de maturité et de création de liquidité : donne accès aux dépôts instantanément mais prête sur 20 ans pour acheter un bien immobilier => engendre une fragilité potentielle (bank run si tous les déposants réclament simultanément le remboursement de leurs dépôts). Ex. banque UK Northern Rock en sept 2007 (1ère panique bancaire en UK depuis 1866) car le système d’assurance-dépôt était mal conçu (couvrait 100 % pour les 2 000 premiers livres et 90 % pour les 33 000 suivantes : amène les déposants à retirer à la moindre rumeur ; aujd, en FR couverture à 100 % jusqu’à 100 000 €, aux USA 250 K$ : paniques bancaires possibles aujd seulement pour les gros déposants non assurés).

Exemple de panique historique : en France, entre 1929 et 1931, les dépôts ont baissé de 40 % dans 400 banques, entraînant une baisse du crédit de 44 % (Banque de France, 2018); fuite vers la sécurité puisque une majeure partie de ces dépôts ont été ensuite placés dans des caisses d’épargne (institutions collectant des dépôts à un taux d’intérêt réglementé et investissant leurs actifs en bons du Trésor). Paradoxe ici : la masse monétaire dans l’économie continue à croître mais l’activité chute d’un tiers. S’explique par l’allocation imparfaite du crédit (les déposants se tournent vers les caisses d’épargne, qui investissent dans les obligations souveraines et non dans l’économie réelle, et les grandes banques accroissent leurs dépôts auprès de la Banque centrale) : il aurait alors fallu une politique budgétaire contra-cyclique rendue possible par la hausse de la demande de bons du Trésor (cf. chapitre sur le déficit public).

Autre fragilité : comme les banques empruntent à court terme et prêtent à long terme, une hausse des taux d’intérêt dans l’économie augmente les coûts immédiats de la banque mais ses recettes n’augmentent qu’à terme (non indexation des prêts généralement).

Solutions des banques de second rang pour honorer leur promesse de liquidité des dépôts : trouver d’autres déposants, revendre leurs créances ou se refinancer auprès de la banque centrale (prêteur en dernier ressort).

Mesures de régulation macroprudentielle aujd pour assurer un coussin de sécurité en cas de retournement du cycle financier (accords de Bâle depuis 1988).

Pourquoi l’asymétrie d’information est l’ennemie de la stabilité financière ?

Prise de risque : ex. Vallee, Perignon, 2016 : recours croissant aux emprunts structurés de la part des collectivités territoriales pour financer promesses électorales => l’innovation financière est source d’aléa moral (en l’occurrence, le contribuable local, en situation d’information imparfaite, devra rembourser le coût des emprunts risqués contractés par une collectivité). Après la crise de 2008, env. 1 500 collectivités et hôpitaux français ont découvert avoir eu recours à des emprunts toxiques (ex. Rhône et Seine-Saint-Denis à hauteur de 400 M€) notamment auprès de Dexia (banque belge). Ici, dysfonctionnement lié à asymétries d’information, défaut de supervision et absence d’internalisation des externalités négatives.

Autre ex. la titrisation : lorsqu’une banque sort un prêt de son bilan et vend les revenus associés (intérêts) regroupés à d’autres acteurs. Pratique qui déresponsabilise : l’émetteur du prêt perd ses incitations à surveiller leur qualité (Tirole, 1994) : taux de défaillance des prêts immobiliers supérieur de 20 % lorsqu’ils sont titrisés (Keys et alii, 2010). En 2006, 80 % des prêts immobiliers aux Etats-Unis étaient titrisés (contre 30 % en 1995) et notamment 81 % des prêts subprime (fort risque de non-remboursement). Par ailleurs, pro-cyclique : la titrisation a augmenté au moment où les prêts devenaient plus risqués. Certification par les agences de notation également défaillante (cf. 2008).

Pourquoi y a-t-il des bulles financières ?

Marchés efficients signifierait que le prix d’un actif financier reflèterait sa « vraie valeur » (son fondamental), càd la valeur de ses rendements futurs actualisés au taux d’intérêt. Ex : un titre qui rapporte 1 € par an alors que le taux d’intérêt dans l’économie est de 10 % vaudrait 10 € (placer 10 € à 10 % rapport 1 €/an, tout comme le titre en question : posséder 10 € ou cet actif donne naissance aux mêmes flux financiers).

Il existe une bulle lorsque la valeur d’un actif excède son fondamental : il est alors surévalué. Phénomène très fréquent sur le marché immobilier, qui peut ensuite déclencher crises bancaires et souveraines (Reinhart et Rogoff, 2009). Les bulles émergent notamment lorsque le taux d’intérêt dans l’économie excède le taux de croissance (croissance plus rapide de la valeur financière des actifs que de la taille de l’économie réelle).

Il est toutefois difficile de repérer une bulle : ex. entre 1998 et 2006, le ratio prix immobilier et loyer / revenus a doublé en France (25 à 30 % plus élevé qu’en Allemagne, alors que situation inverse jusqu’en 2003). Pour autant, cet accroissement est lié pour partie à des facteurs démographiques (la population active s’accroît de 100 000 personnes chaque année en France) et géographiques (plus grande concentration de la demande de logement dans les zones tendues, càd dans les métropoles).

A court terme, la bulle génère un effet richesse qui accroît la capacité d’endettement des institutions qui détiennent des actifs surévalués, ce qui peut soutenir la croissance de l’économie réelle (Farhi, 2012). Mais à terme, lorsque la bulle éclate, effet richesse inverse par une diminution de la valeur des actifs et éventuellement des défauts de remboursement (dégradation du bilan).

D’où un besoin de régulation car la finance peut produire des externalités négatives lorsque les pertes d’un acteur financier se répercutent à l’économie réelle.

Comment réguler la finance ?

Divergence entre rationalité individuelle et collective : exposition d’une banque à un actif risqué génère un fort rendement pour les actionnaires mais, en cas de défaut, dégradation du bilan couverte par d’autres créanciers ou par le contribuable. Ex. aussi au niveau de l’UEM (aléa moral lié à la croyance en un prêteur en dernier ressort au sein de la zone euro : a incité au laxisme des politiques budgétaires avant 2010).

La régulation financière vise à réduire cette divergence entre intérêt individuel et collectif, notamment en réduisant les asymétries d’information, afin de protéger les investisseurs et les déposants. Ex. superviseur bancaire : exigence fonds propres. La puissance publique peut aussi limiter la demande pour un actif concerné (ex. minimum d’apport personnel pour un emprunt immobilier ou plafond endettement/revenu mensuel de l’emprunteur).

MAIS une intervention publique mal pensée peut aussi accroître l’instabilité financière. Gropp, 2014 : un système de garanties publiques des prêts octroyés par les banques commerciales accroît le risque des crédits : ex. en Allemagne fin 2001 système de garanties comparable à des subventions indirectes faussant la concurrence et débouchant sur une allocation inefficiente du crédit => les banques ont changé de comportement lorsque leurs prêts n’ont plus été garantis, accordé des crédits moins risqués et de moindre volume afin de concentrer leurs ressources sur les projets considérés comme les plus performants.

2.   Dilemmes de la politique économique

Faut-il libéraliser le crédit ?

  • L’ouverture des marchés financiers à partir des années 1990 a permis aux Etats de financer leur consommation ou leur investissement grâce aux flux d’épargne étrangère (indice de libéralisation financière du FMI multiplié par 4 entre 1973 et 2005)
    • L’ouverture financière (somme des actifs domestiques détenus par les étrangers et des actifs étrangers détenus par les résidents rapportée au PIB) a été multipliée par 7 entre 1990 et 2010 dans les pays avancés
    • Elle permet en théorie une meilleure allocation des ressources au niveau mondial, l’épargne finançant les projets les plus rentables économiquement (Fama, 1970), et déconnecte l’épargne et l’investissement domestiques (Blanchard, 2002 : corrélation de 0,14 en UE)
    • En théorie, les déséquilibres globaux devraient se corriger spontanément (Dooley, 2005) : l’innovation technologique devrait stimuler les exportations du Nord et la demande intérieur croître au Sud (CEPII, « Rééquilibrage du commerce extérieur chinois », 2012)
    • Bertrand, 2007: dérégulation finance FR après la réforme Bérégovoy de 1984. En 1979, la moitié des prêts accordés au secteur privé étaient subventionnés, le crédit restait encadré pour l’autre moitié. La disparition de la plupart prêts subventionnés en 1985 a entraîné un taux de défaillance plus fréquente pour les entreprises anciennement subventionnées. Celles restées en activité ont été restructurées, leurs performances se sont améliorées et l’entrée de nouvelles entreprises s’est intensifiée (processus schumpétérien) : les ressources ont ainsi pu être réallouées vers les meilleurs projets.
    • Krishnan et alii, 2014: finance et productivité TPE. Interstate Bankin and Branching Efficiency Act 1994 lève barrières et autorise ouverture de succursales bancaires dans tout le pays : concurrence accrue entre établissements, répartition différente des crédits et gains de productivité, notamment plus petites entreprises.

 

  • La dérégulation financière conduit toutefois à l’instabilité et à des crises régulières
    • MAIS Rajan, 2010: lien entre le recul de la régulation financière et la crise de 2008. Lancement en 2002 par GW Bush d’un programme d’accession à la propriété avec la création 2 établissements publics Fannie Mae et Freddie Mac (prêts aux particuliers implicitement garantis par la puissance publique). Cette libéralisation du crédit pour faciliter l’accès à la propriété immobilière des ménages américains modestes a contribué à la crise financière de 2007-2008 en accroissant les risques de non-remboursement des emprunts (subprimes) : +80 % des prix entre 2000-2006 notamment 1,3 M maisons neuves vendues en 2005 contre 600 000 en 1995.
    • Idem en Espagne avec la libéralisation du secteur bancaire en 1980 et l’augmentation trop rapide accordé aux entreprises de construction, aux promoteurs immobiliers et aux ménages : +200 % prix des actifs immobiliers entre 1997 et 2017 [Illueca, 2014]. Effet d’hystérèse ensuite des bulles immo (prix plus élevés au début du nouveau cycle : Girebine et Tripier, 2015).
    • Relation circulaire entre libéralisation du crédit, inégalités et crises financières : la hausse des inégalités de revenus a conduit les ménages modestes et moyens à accroître leur ratio dette/revenus, ce qui a été rendu possible par la dérégulation financière et a conduit à la formation d’une bulle immobilière (CEPII, 2017).

 

  • Le marché financier ne peut assurer une allocation optimale de l’épargne que s’il est supervisé par des autorités indépendances chargées de contrôler la solvabilité des intervenants et de vérifier la réalité de la concurrence [Aghion, 2005]. Or une telle régulation a été démantelée avant la crise 2008 au niveau des Etats et n’existe toujours pas au niveau international.

Quelles régulations macro et micro-prudentielles ?

  • L’approche micro-prudentielle : Il s’agit de quantifier et de limiter le risque de faillite d’une entité financière par des normes contraignantes compte tenu des incidences potentielles sur d’autres entités. Accord de Bâle III (2010 pour une mise en œuvre progressive d’ici 2019) :
    • Exigence minimale de fonds propres réglementaires à 8 % des crédits accordés (ratio de McDonough : existe depuis les accords de Bâle I en 1988, mais avec une définition plus restrictive des capitaux propres)
    • Introduction d’un coussin contra-cyclique fixé par les régulateurs nationaux entre 1 et 2,5 % des crédits accordés
    • Création de ratios de liquidité à court et long terme (capacité à assurer ses engagements financiers à 30 jours ou de manière stable par des actifs liquides de haute qualité) pour résister à des Credit Crunch
  • Amène les banques à internaliser le coût des prêts risqués (clause de bail-in) et accroît leur aversion au risque MAIS des règles pro-cycliques qui peuvent empêcher la reprise ? (effet global de Bâle III -0,1% de PIB potentiel selon l’OCDE, 2011)

 

  • L’approche macro-prudentielle : Il s’agit de quantifier et de limiter le risque pour l’ensemble du système financier compte tenu des incidences potentielles sur la croissance économique
    • Minsky (1977) : les crises financières apportent une correction inévitable aux déséquilibres accumulés en haut de cycle financier et justifient la régulation macro-prudentielle
    • Tobin (1984): la régulation monétaire internationale doit diminuer la volatilité càd la variation erratique des valeurs et des volumes de titres échangés
    • Différents outils de régulation possibles : identification des risques, supervision (ex. revue du bilan des 130 banques contrôlées par la BCE), instruments correctifs et préventifs :
      • Bâle III: Obligation de réaliser des stress test (identification des risques), par le biais du mécanisme de surveillance unique par la BCE dans l’UEM (118 banques qui détiennent 82 % des actifs bancaires de la zone euro ; les autres banques sont soumises à la surveillance des autorités nationales) ;
      • Dodd-Frank Act (2010) aux Etats-Unis : instrument préventif pour limiter les activités spéculatives à hauteur de 3 % des fonds propres des banques commerciales (Volcker Rule). En cours de remise en cause sous l’administration Trump (élargissement des exemptions de respect de la règle Volcker pour les établissements de petite ou moyenne taille, relèvement du seuil d’actifs au-delà duquel une holding bancaire est considérée d’importance systémique, allègement du ratio de levier supplémentaire et du ratio de liquidité à 1 mois) ;
      • Taxe sur les transactions financières : pas d’objectif de rendement budgétaire mais instrument correctif pour améliorer l’efficacité des marchés financiers. Vise selon Stiglitz (1989) à éliminer les « noise traders» afin que la cote des sociétés révèle leur valeur de long terme. Evaluations : CEPII, 2013 sur les taxes française et italienne : sans effet sur la volatilité mais une baisse du volume de transactions. Deng (2014) sur la taxe chinoise : élimine les agissements inefficaces sur les marchés peu matures où les professionnels informés sont peu nombreux ; sur les marchés matures, réduit le volume de transactions et augmente la volatilité.

 

Le système monétaire international accroît-il l’instabilité financière ?

 Le système monétaire international est composé de l’ensemble des règles qui contraignent ou influencent les Etats en matière de régime de change, de politique monétaire et de réglementations des flux de capitaux

    • Après 1945, le système de Bretton-Woods rendait les taux de change ajustables par rapport au Dollar, lequel était seul convertible en or à une parité fixe
    • La fin de la convertibilité Dollar – or a été décidée unilatéralement par les Etats-Unis en 1971, puis un flottement généralisé des monnaies a été instauré (accord de la Jamaïque, 1976)
    • Echec de la coordination internationale : SME (1979), accords du Plaza (1985 : déprécier l’USD par rapport au Yen et au Mark pour réduire les excédents japonais) et du Louvre (1987) : ok pour stabiliser mais pas pour inverser la dépendance
  • Défauts du système : les désajustements de changes conduisent à des distorsions économiques, à une grande volatilité des capitaux [Mussa, 1986 : la volatilité excessive des taux de changes favorise l’apparition de désajustements durables] et à l’accumulation de réserves de changes dans les pays émergents (« Saving Glut», Bernanke, 2005)

 

  • Les déséquilibres persistants des BPC constituent un facteur d’instabilité financière :
    • Ils traduisent des insuffisances de compétitivité ou une préférence pour l’exportation aux dépens de la demande nationale (Bénassy-Quéré, 2012 : la BPC chinoise est symétrique à celle des USA : 3 800 Md$ de réserves détenus par la Chine, 375 Md$ de déficit commercial USA/Chine en 2017).
    • Paradoxe de Lucas (1990) : entre 1990 et 2008, les flux d’épargne ont été du Sud vers le Nord alors que la faible quantité de facteur capital au Sud devrait offrir des rendements plus élevés. Explication = facteurs institutionnels et incertitudes des rendements au Sud. Les capitaux s’orientent spontanément vers les zones économiques qui présentent une productivité globale des facteurs de production élevée et un cadre institutionnel favorable au recouvrement des créances.
    • Le rôle des « Global Imbalances» dans la crise de 2008 : faiblesse des taux d’intérêt de la FED sous Greenspan et accroissement de la liquidité ont accru la prise de risque et incité à l’innovation financière (Shin, 2009)
    • Déséquilibres également régionaux, par ex. au sein de la zone Euro. L’épargne des pays centraux a financé les déséquilibres croissants des pays de la périphérie (déficits de compétitivité) du fait de la libre circulation des capitaux et de la disparition des risques de change. Obstfeld & Rogoff, 2010: apparition de déficits jumeaux avant crise (FR/IT/SP/GR/PT) vs. pays à l’équilibre ou excédentaires (DE/NL/FI/AT). Des politiques de dévaluation interne au Sud de stimulation de la demande interne au Nord étaient nécessaires pour réduire ces déséquilibres. Il est également possible de moduler la politique monétaire non conventionnelle en fonction de cibles d’inflation nationales (Levy, 2018).
    • Précédents historiques : statut du Sterling et système de l’étalon-or entre 1870 et 1914 (excédent extérieur de 9 % pour la Grande-Bretagne => flux d’IDE vers l’Empire)

 

  • La monnaie est un bien commun (non exclusif et rival) qui exige une gestion coordonnée (Aglietta, 1995)
    • Volonté du G7 d’instituer des zones cibles fondées sur la théorie du taux de change d’équilibre fondamental (Williamson, 1983 : taux de change qui assure l’équilibre interne et externe, càd qu’il n’accélère pas l’inflation et assure la soutenabilité de la balance courante à long terme), mais échec au Plaza et au Louvre
    • Les banquiers centraux sont ajd très réticents à intervenir sur les marchés des changes par l’achat ou la vente de devises (Dominguez & Frankel, 1993) : interventions pour stabiliser les marchés et non inverser une tendance (notamment orales : Forward Guidance)
    • MAIS le SMI reste centré sur le Dollar (plus de 60 pays arrimés ou utilisant le Dollar : ex. Zimbabwe inflation sous les 2 % depuis 2014 ; même si de plus en plus de pays s’arriment à l’Euro : ex. Bulgarie et Pologne dans l’attente de remplir les critères de convergence) et l’absence d’assurance multilatérale crédible en cas de crise (Sudden Stop) favorise l’accumulation de réserves de change (3 160 Md$ pour la Chine, soit 1/4 du PIB)
  • Le Dollar bénéficie d’un « privilège exorbitant » (Gordon) du fait d’un système monétaire unipolaire inadapté à une économie réelle devenue multipolaire (part dans le PIB mondial des pays de l’OCDE passée de 64 % en 1994 à 49 % en 2014)
    • Le Dollar est une monnaie internationale véhiculaire : les titres émis en Dollar sont très liquides, même si la BPC des USA est déficitaire (43 % des transactions mondiales 29 % pour l’Euro et 2,5 % pour le Yuan)
  • Le SMI actuel a pour conséquence que les USA ne sont pas incités à réduire leurs déséquilibres (Gourinchas, 2010)

Les déséquilibres internationaux se sont-ils réduits depuis 2008 ?

  • FMI, « Are Global Imbalances at a Turning Point? » (2014)
    • Les déséquilibres les plus porteurs de risques pour la croissance mondiale ont été réduits de moitié (déficit USA, excédents JAP et CHI) => les risques systémiques ont diminué
    • Les déséquilibres globaux ne vont pas retrouver leur niveau d’avant-crise car les USA et la Chine ne retrouveront leurs niveaux de croissance du PIB (Eichengreen, 2014)
    • Les ajustements des taux de change effectifs n’ont toutefois joué qu’un rôle limité dans cette évolution, hormis pour le Yuan (6,80 CNY pour 1 USD en 2010 à 6,05 en 2014 : la réévaluation du Yuan est proche de l’écart de 20 % que Krugman proposait de combler par une taxe sur les importations)

 

  • Des déséquilibres, même circonscrits, demeurent toutefois une source d’instabilité
    • Certaines économies conservent toutefois un excédent important : ex. Allemagne +7 % du PIB (OFCE, « Faut-il sanctionner les excédents allemands ? », 2015) malgré l’instauration d’un Mindestlohn à 8,50 €/h revalorisé depuis
    • Certains pays émergents sont devenus déficitaires et présentent des fragilités internes : Brésil (fort taux de PO : 40 % du PIB vs. 45 % en FR) ou Inde (très faibles dépenses de santé ou éducation, respectivement 1 et 3 % du PIB)

Le déficit public

1.   Quelques définitions et chiffres-clés

 

Qu’est-ce que le déficit public ?

 

Lorsque les ressources publiques (impôts, cotisations, autres recettes) sont inférieures aux dépenses publiques (personnel, fonctionnement, intervention, etc.).

Ex. France : depuis 1974. Flux qui alimente le stock de dette.

Périmètre : public = ensemble de la sphère publique (Etat et opérateurs, APUL, ASSO).

Important : permet des comparaisons internationales.

 

Quand trouve-t-on généralement des déficits publics ?

 

En période de crise, stabilisateurs automatiques pour lisser le cycle (ex. Tax Cut Kennedy en 1962 : baisse de l’IR et de l’IS de 2,3 pts de PIB : baisse du chômage de 1,5 pt). Aussi se prémunir contre dysfonctionnements durables des marchés (ex. effet d’hystérèse sur le marché du travail : Blanchard et Summers, 1986).

 

Dans les pays en voie de développement, car investissement public (vs. dépenses de fonctionnement) dans la mesure où les générations futures en bénéficient et l’Etat s’endette en principe à meilleur coût.

 

En réalité, tous pays ont connu déficit public (financer une guerre, financer des promesses électorales, existence de gaspillages, baisse des recettes fiscales du fait de l’évasion etc.).

 

Comment prévoit-on le déficit public ?

 

3,2 % prévu en PLF 2019.

Prévisions de déficit construites selon des hypothèses de croissance, d’inflation mais aussi d’élasticités en recettes (estimée à 1,2 en 2016, càd que lorsque la croissance est de 1,6 % en valeur, les recettes fiscales croissent de +1,9 %) et de tendanciel en dépenses (env. +20 Md€ par an).

Depuis la création du Haut conseil des finances publiques en 2012 (obligation du TSCG : crédibilité de la signature souveraine), mais n’empêche pas un écart entre les prévisions et l’exécution du déficit public (du fait des variations de la conjoncture). Bonne pratique : budgéter « prudemment » (3 % des crédits mis en réserve en cas de mauvaise surprise, règle tacite de désendettement en cas de bonne surprise cf. polémique sur la « cagnotte »).

 

Question mesure de la dette : engagements hors bilan type retraites (x1,8 dette publique comptabilisée).

 

Qu’est-ce que le déficit structurel ?

 

C’est la différence entre le solde budgétaire et le solde conjoncturel (construit par rapport à l’estimation de croissance potentielle).

  • Il permet de neutraliser les effets du cycle économique.
  • Référence des organisations internationales (CE), permet de mesurer l’effort structurel (ex. en 2018 : réduction de 0,1 point du déficit structurel vs. 0,3 de baisse du déficit : les 2/3 sont liés à la conjoncture càd une croissance de 1,6 % selon l’INSEE).

 

2.   Les dilemmes de la politique économique

 

Comment assurer une relance efficace ?

 

L’indicateur : le multiplicateur keynésien (relation entre la variation des dépenses publiques et la variation du revenu qu’elle génère)

Kahn, 1931 puis Keynes, 1936 : le déficit public génère une production supplémentaire, qui est proportionnelle selon un facteur k (le multiplicateur).

 

Mesure discutée mais certain que :

1/ plus élevée en bas de cycle (Robert Lucas à un journaliste du Times le 28 octobre 2008 : « Dans les tranchées, tout le monde est keynésien »),

2/ différent en dépenses et en PO (selon les pays : ex. France 2x plus élevé en dépenses selon DG Trésor (2012), une baisse de 1 PP des PO (respectivement une hausse de 1 PP des dépenses) induirait une hausse de 0,4 PP de la croissance potentielle (respectivement de 0,8 PP) ; USA plus élevé en PO),

3/ dépend de la nature des hausses de dépenses ou des baisses de PO,

4/ dépend enfin du niveau d’endettement public et des marges de manœuvre budgétaires (cf. infra).

 

Que disent les études expérimentales ?

 

1/ De manière générale, la quantité de travail effectuée est sensible à une modification du barème de l’impôt sur le revenu [Bianchi et alii, 2001 : la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu en Islande en 1988 avec absence d’imposition des revenus durant l’année de transition dite « année blanche » a accru de 6,7 % le nombre de semaines travaillées en 1987). Baisse du taux moyen de taxation de -1 % => hausse de l’offre de travail de +0,5 % (Chetty, 2011 : ex. réformes de la fiscalité au Danemark).

 

2/ A l’inverse, hausse fiscalité +1 % PIB => baisse de 3 % du PIB au cours des trois années qui suivent, puis les effets s’estompent (Romer, 2010 : ex. réformes fiscales aux Etats-Unis depuis 1945 ; baisse de 2,5 % au Royaume-Uni selon Cloyne, 2013).

 

3/ Impact hausse dépenses plus élevé dans les comtés où le revenu par habitant est le plus faible : k = 1,6 en moyenne, 3 au max (Serrato, 2016). Idem pour les dépenses militaires k = 1,5 en moyenne et entre 0,5 et 3 selon les régions (Nakamura, 2014).

 

4/ Mauvaise allocation des dépenses possible : ex. FEDER effet positif sur le revenu dans seulement 30 % des cas : régions où la qualité des services publics est déjà intermédiaire (car cofinancement) et où faible biais politique dans l’allocation des ressources publiques (Becker, 2013).

 

=> Pour une politique de relance efficace, le tissu économique doit être réactif (fonctionnement marchés financiers, travail et produits) + bonne gestion publique et réactions adaptées des autorités monétaires (pas de remontée brutale des taux) pour éviter qu’un surcroît de dépenses publiques ne déprime l’activité. Ex du Recovery Act 787 Md€ (5,5 % du PIB) réussi sous Obama (mais pas encore d’étude ex-post sur le multiplicateur budgétaire).

 

Faut-il baisser les impôts ou augmenter les dépenses ?

 

Pas de règle générale :

 

1/ Pour les dépenses, dépend de la propension marginale à consommer des ménages (pour 1€ de prestation en plus, combien de consommation/épargne ?), de la part de la consommation importée (pour 1€ de consommation supplémentaire, combien est importée ?). Ex. relance de 1 % du PIB en 1981 => balance commerciale -10 Md€ entre 1980 et 1982 (en € courants).

 

2/ Pour les prélèvements obligatoires, dépend de l’incidence fiscale (sur qui est répercutée la baisse d’impôts ?). Maximiser l’effet sur l’activité en ciblant le revenu disponible d’agents ayant une forte propension marginale à consommer. Ex. Zidar, 2018 sur l’IR aux USA : multiplicateur de 0 pour le top 10 % (paient déjà relativement peu d’impôts) vs. multiplicateur de 7 pour les 90 % autres.

Traditionnellement, baisse de l’IR ou de l’IS (ex. Kennedy). En réalité, TVA plus efficace : -1 point de PIB = +3,7 % de PIB au bout d’un an (Riera-Crichton, 2016 dans 14 pays OCDE) même si une partie absorbée par les marges des producteurs (ex. TVA restauration : entre 55 et 80 % de la baisse captée par les restaurateurs, Laffeter et Sillard, 2004). Idem taxes foncière ou d’habitation car affecte des agents ayant une propension marginale à consommer relativement forte (Geerolf et Grjebine, 2018).

 

=> Mieux vaut baisser les impôts sur les revenus ou augmenter les prestations sociales ciblées dans les économies où la consommation est prépondérante (ex. France) vs. baisser les impôts sur la production là où l’investissement est prépondérant.

Comment savoir quand il faut relancer ?

 

Différence entre relance / consolidation (bas de cycle vs. haut de cycle : problème d’identifier où l’on se situe dans le cycle : entre 1980 et 2015 selon France Stratégie, 46 % du temps pro-cyclique – relance en haut de cycle ex. 2007 ou consolidation en bas de cycle ex. 2012 – et 36 % acyclique + biais intertemporel des politiques économiques) et relance / structurel (croissance effective vs. croissance potentielle).

Egalement, savoir réagir aux événements ex. en ce moment : ralentissement de la conjoncture en zone euro + mouvement social (0,1 point de PIB en moins) justifie mesures de pouvoir d’achat pour soutenir la consommation en France (10 Md€ en 2019).

 

 

La relance est-elle toujours efficace ?

 

L’équivalence néo-ricardienne (Barro, 1974) : tout déficit budgétaire est analysé par les agents économiques comme une hausse d’impôt future (ils épargnent donc le surcroît de revenus induit par l’impulsion budgétaire plutôt que de le consommer).

  • Se vérifie empiriquement à partir de 90 % de PIB d’endettement : perte de 1 à 3 points de croissance potentielle (Reinhart & Rogoff, 2009).
  • Par ailleurs, effet d’éviction au détriment de l’investissement privé (plus de demande de monnaie => hausse des prix à savoir les taux d’intérêt) : à prévenir par une politique monétaire accommodante (policy-mix : stratégies de combinaison de la politique budgétaire et de la politique monétaire).

 

Par ailleurs, l’ouverture économique a aussi réduit le multiplicateur budgétaire : effet d’éviction au profit de consommation importée (creuse le déficit commercial sans stimuler la production nationale).

 

=> Il est plus efficace de relancer quand la politique budgétaire est déjà crédible (dette soutenable) et quand les taux d’intérêt sont bas (moins d’effet d’éviction)

 

Que se passe-t-il si le déficit public explose ?

 

1/ Il est normal que les dépenses publiques augmentent. Loi de Wagner (1872) : « plus la société se civilise, plus l’Etat devient dispendieux ». Idée que le progrès économique induit une hausse du ratio dépenses publiques/PIB (vérifiée empiriquement, ex. Dudley et Montmarquette, 1992). Dépenses d’investissement public pour soutenir le développement éco (ex. infrastructures) + production de services publics pour répondre aux besoins sociaux (éducation, santé, logement : biens dont la consommation augmente plus vite que le PIB).

 

 

2/ Mais le financement de la dette constitue une charge d’intérêts pour les finances publiques : handicape la conduite de la politique budgétaire. Ex. 42 Md€ pour le budget de l’Etat en France (PLF 2019), 2ème poste budgétaire derrière l’enseignement scolaire.

 

3/ Par ailleurs, il peut exister une prime de risque : hausse des taux d’intérêts pour les pays déjà endettés (effet « boule de neige »), notamment quand détention de la dette par des non-résidents (2/3 en FR vs. 7 % au Japon). Selon l’OCDE, au-delà de 75 % de dette/PIB, +1 pt de dette/PIB => +10 pts de base de taux d’intérêts (+0,1 PP). Selon la Cour des comptes, +1 PP de taux d’intérêt = +15 Md€/an intérêts à horizon n+10.

 

Quand faut-il réduire son déficit public ?

 

Traditionnellement, dégager un excédent primaire (solde public positif avant charge de la dette) pour réduire sa dette lorsque sa soutenabilité est menacée et que l’économie est en haut de cycle (ex. Allemagne +1,2 % du PIB en 2017)/

 

Mais depuis Alesina & Ardagna (2009), idée que pour les économies surendettées, la réduction du déficit restaure la confiance et augmente l’investissement privé. La consolidation budgétaire serait donc expansionniste à moyen terme quand le multiplicateur budgétaire est bas (inférieur ou égal à 1 : ~0,8 en UE). Les agents anticiperaient en effet des baisses d’impôts futures selon la théorie du « revenu permanent » (Friedman, 1957). Mais pas vérifié empiriquement (plutôt boucle dépressive, cf. infra).

 

Ex. des pays anglo-saxons qui ont ajusté leur déficit public par la dépense :

– Déclenchement lorsque la dette publique approche 100 % PIB du fait de déficits cumulés (déficit équivalent à 9,2 % du PIB en 1994 au Canada puis excédent de 0,2 % en 1997 ; Suède 12 % déficit en 1993 et 80 % dette en 1995 ; Allemagne déficit 4,1 % en 2010 vs. excédent de 1,2 % en 2017)

– Réduction des dépenses de masse salariale (gel des salaires et réduction d’effectifs dans la fonction publique), de fonctionnement (doctrine Digital By Default pour dématérialiser les services publics au Royaume-Uni) et d’intervention (redéfinition des missions du secteur public, plafonnement des prestations sociales au Royaume-Uni et réduction des indemnités chômage en Allemagne avec Hartz IV) => forte sélectivité des baisses de dépenses (baisse de 2,4 % des dépenses en volume au Royaume-Uni entre 2009 et 2012, avec un indice de sélectivité 3x plus élevé qu’en France selon France Stratégie, 2015)

– Mais rendue possible par un contexte macro-économique favorable : croissance mondiale autour de 4-5 % dans la décennie 1990, contexte d’inflation et de dévaluation monétaire (dépréciation de 25 % du dollar canadien par rapport au dollar américain : 1 USD = 0,63 CAD en 2002 ; Vidal, 2010 : la dévaluation de la couronne suédoise a accru les exportations, ce qui a permis de soutenir la croissance malgré la réduction des dépenses publiques) et risque d’handicaper la croissance potentielle : faiblesse des investissements publics en Allemagne (Duval, 2013 : 1,5 % du PIB, soit un niveau inférieur à la moyenne OCDE à 2,7 % : 40 % des routes nationales et 20 % des autoroutes nécessiteraient d’être rénovées selon le DIW).

 

Contre-ex. de l’Irlande et de la France (ajustement par les recettes) :

– En Irlande : transmission de la crise financière à la crise des finances publiques ( « Tigre celtique » : une croissance de 5 à 10 % a fait diminuer de moitié le ratio dette/PIB durant la décennie 1990) mais bulle immobilière et recapitalisation des banques => 32 % déficit en 2010. Dette publique de 25 % PIB en 2007 à 124 % en 2013 (multiplication par 5).

=> Consolidation budgétaire portée aux 2/3 par les PO, soit +1,2 point de PIB entre 2009 et 2014 (introduction d’une taxe foncière et d’une taxe sur l’eau par ex. : pression fiscale +1 000 € / foyer). Aussi effort en dépenses (réduction de la masse salariale de 17 %) et aide internationale pendant 3 ans (FESF et FMI = 67 Md€).

– En France, préférence collective pour la dépense publique (+6,5 points de PIB en dépenses publiques par rapport à la moyenne OCDE, en particulier sur les dépenses sociales (système de retraites = 3/4 de l’écart) et rigidité des dépenses dans leur composition selon France Stratégie, 2016). Peu d’efforts structurels sur la dépense publique (11 Md€ d’économies avec la RGPP entre 2007 et 2012 ; 29 Md€ avec le plan d’économies 2015-2017 mais toujours calculées par rapport au tendanciel : les dépenses ont continué à évoluer bien que plus lentement, ex. les dépenses pilotables de l’Etat devraient croître de 0,8 % en valeur en 2019 selon le PLF 2019) => dette publique proche de 100 % de PIB.

=> Ajustement brutal après 2008. Entre 2009 et 2015, les prélèvements obligatoires ont crû de 3,6 points de PIB pour réduire le déficit public, alors que les dépenses continuaient d’augmenter de 0,7 point de PIB => pèse sur les facteurs de production et réduit la croissance effective (inférieure à 1 % entre 2012 et 2015 : impact selon l’OFCE, 2017 de  -0,4 pt en 2015 et -0,2 pt en 2016 et 2017).

 

Que se passe-t-il si l’on réduit le déficit en période de crise ?

 

1/ Paradoxe de Fisher (1933) : en période de crise, le désendettement public entraine chômage et croissance faible. Boucle dépressive : demande privée déprimée => déflation => récession => augmente la valeur réelle de la dette.

Ex. Royaume-Uni passe de 100 à 170 % de ratio dette/PIB entre 1918 et 1930 sous l’effet d’une politique de consolidation budgétaire et d’une politique monétaire restrictive visant à rétablir la parité or de la livre d’avant-guerre. Idem politique du « franc fort » sous Laval en 1935.

 

2/ De Grauwe (2013) : Depuis 2008, ce sont les pays de l’UE28 où la consolidation a été la plus forte qui ont connu la plus forte baisse de PIB et d’accroissement du ratio dette/PIB => inefficacité des consolidations si elles sont récessives (càd si réalisées par la hausse des PO ou la baisse de dépenses productives).

 

3/ Par contraste, les politiques de relance budgétaire redeviennent efficaces lorsque le multiplicateur keynésien est élevé et que l’équivalence néo-ricardienne ne joue pas (ex. New Deal : impulsion de +1,5 % PIB en 1934). DeLong & Summers, 2012 : multiplicateur budgétaire supérieur à 1 en moyenne OCDE (1,2 en France pour l’OFCE) et taux d’intérêt faibles = opportunité pour augmenter l’investissement public productif. Mais préférence pour les dépenses publiques non pérennes (ex. du GPI en France sur la formation ou la transition écologique).

 

Que prévoient les règles européennes ?

 

Aujourd’hui, la politique budgétaire au sein de l’UEM est soumise à des règles :

– Kydland & Prescott (1977) : au vu de l’incohérente temporelle des politiques budgétaires (une décision peut sembler optimale à court terme mais peu productive à moyen-long terme), il est préférable d’adopter des règles plutôt qu’une conduite discrétionnaire de la politique budgétaire.

– Pacte de stabilité (1997) puis TSCG (2012) : 3 % de déficit public, dont 0,5 % de déficit structurel, 60 % de dette publique et définition d’objectifs à moyen terme par pays, qui se traduisent dans les programmes de stabilité transmis chaque année en avril par les ministères des finances à la Commission européenne

– Examen également par des organes indépendants des hypothèses sous-jacentes aux projets de budgets pour assurer leur réalisme (cf. loi organique de décembre 2012 en France et création du Haut conseil des finances publiques)

 

Mais pour être efficaces, ces règles doivent être crédibles : or elles sont jusqu’ici inappliquées (ex. du conseil européen de 2005 où la France et l’Allemagne se sont coalisées pour éviter des sanctions pour déficit public excessif) et sans doute inapplicables (amende financière jusqu’à 0,5 % du PIB pour des pays déjà endettés ?) :

– Risque aujourd’hui autour du cas italien : 130 % de dette publique/PIB, un excédent primaire de 1,5 % du PIB en 2017 mais un déficit public prévu à 2,4 % selon le projet de budget pour 2019 (car la charge de la dette s’élève à 3,6 % du PIB), dont 0,7 point de PIB d’impulsion budgétaire par rapport à 2018 (0,3 point de baisse des PO et 0,4 point de hausse des dépenses publiques). Selon l’OFCE (2018), une remontée des taux obligataires à 10 ans au-delà de 5,6 % entraînerait une remontée du ratio dette/PIB et fragiliserait la soutenabilité de la dette publique italienne.

– CAE, 2018 : constat que le solde structurel est difficile à mesurer et le cadre budgétaire peu transparent, ce qui a reporté sur la BCE le rôle de stabilisation macro-économique durant la crise. L’existence de règles reste indispensable au sein de l’UEM, mais celles-ci doivent être crédibles, transparentes et simples pour assurer les fonctions de stabilisation macro-économique et de soutenabilité budgétaire. Le CAE propose ainsi de substituer aux règles du PSC/TSCG une règle unique pour concilier ces objectifs : les dépenses publiques ne devraient pas croître plus rapidement que le PIB potentiel.

 

Et la mondialisation dans tout ça ?

 

L’ouverture commerciale réduit les recettes fiscales par l’abaissement des droits de douane (Cagé, 2018 : impact négatif sur les pays en développement où ils représentent 1/4 des recettes fiscales, qui ne récupèrent pas de recettes à due concurrence sur les autres sources de fiscalité).

 

La politique budgétaire des Etats est également contrainte par la compétition fiscale :

– Réduction généralisée de l’impôt sur les sociétés (CEPII, « Impôt sur les sociétés : tous à 0 % ? », 2005). Ajd 25 % en moyenne UE contre 33 % en 1999 : réduction à 20 % au Royaume-Uni, 12,5 % en Irlande, 29,6 % en Allemagne mais stabilité norme fiscale, perspective 25 % en France en 2022 et réduction de 35 % à 15 % aux USA avec Trump. Facteur d’attractivité du territoire (mais pas le seul : infrastructures, formation, etc).

 

Elle est enfin réduite par l’optimisation (légale) et la fraude fiscales (entre 60 et 80 Md€/an de fraude en France mais difficile d’estimer finement) :

– au niveau national, réduction du nombre de niches fiscales et prélèvement à la source (Kleven, 2011 sur le système danois : pratiquement aucune évasion fiscale lorsque les revenus sont déclarés par un tiers et qu’il n’y a pas de niche fiscale)

– au niveau européen, accords fiscaux (ex. Pays-Bas / Starbucks) pour réduire l’assiette de calcul de l’impôt sur les bénéfices en cas de localisation du siège social : avantage indu selon la CE

– au niveau OCDE, échange d’informations, harmonisation des modalités de calcul de l’assiette (cf. directive ACCIS dans l’UE) et des taux (mais pas gagné : unanimité).

La fiscalité comportementale

1.   Quelques définitions

A quoi sert la fiscalité ?

La politique fiscale fait partie des instruments de la politique budgétaire (avec la dépense publique et l’emprunt). Elle contribue aux trois fonctions des politiques économiques selon Musgrave (1959) : allocation des ressources (ex. l’impôt sur les bénéfices des sociétés prélève une partie des marges des entreprises pour financer les biens publics), stabilisation du cycle (ex. baisser l’impôt sur le revenu en bas de cycle pour relancer la consommation), redistribution des richesses (ex. adopter un impôt sur le revenu progressif).

Le principe directeur d’une politique fiscale optimale (Mirrlees, 1970) est de financer les biens publics (objectif de rendement) en introduisant le moins possible de distorsions sur les marchés (objectif de neutralité). La fiscalité comportementale constitue donc une exception à ce principe (cf. infra).

Les externalités

On parle d’externalité, ou d’effet externe, quand les choix d’un individu modifient le bien-être des autres sans que les mécanismes du marché ne conduisent cet individu à tenir compte de ces effets sur la collectivité. Des nuisances dégradant l’environnement peuvent ainsi constituer une externalité négative (l’usine qui pollue la rivière). En revanche, les dépenses des individus pour leur éducation ou leur santé sont sources d’externalités positives, dans la mesure où elles ont des effets bénéfiques pour la collectivité (l’étudiant qui devient un médecin pourra sauver des vies).

La théorie de la fiscalité comportementale

Selon l’analyse de Pigou (1920), le calcul économique d’un individu rationnel ne tient compte que des coûts et avantages privés (pour lui seul) et néglige les coûts et avantages sociaux (pour la collectivité) de ses choix. Par conséquent, les choix privés conduisent à la surproduction des nuisances (externalités négatives) et à une production sous-optimale des biens et des services occasionnant des externalités positives.

C’est pourquoi il convient, selon Pigou, d’internaliser les externalités négatives ou positives produites par les agents économiques. On parle de « signal prix » pour modifier / orienter par la fiscalité les comportements des consommateurs comme des entreprises (ex. taxer la pollution ou subventionner l’innovation).

Fiscalité et préférences individuelles ou collectives

Question du libre-arbitre vs. paternalisme : l’Etat saurait ce qui est le mieux pour les individus (enjeu de myopie des agents : préférence pour le présent). Ex. Gary Becker (1994) sur la cigarette : arbitrage entre espérance de vie et plaisir de vivre. Mais 75 000 morts/an en France (10x que l’accidentalité routière, 1ère cause de mortalité prématurée évitable) et réduit l’espérance de vie de 20 à 25 ans => sujet de santé publique.

Arbitrage entre plusieurs leviers d’action : ex. prohibition (mesure réglementaire) vs. taxation (mesure budgétaire). La taxation peut, dans une certaine mesure, apparaître comme la forme de paternalisme la moins invasive (n’interdit pas le comportement mais tarifie les externalités négatives), par comparaison avec l’interdiction (même si de nombreux pays ont adopté l’interdiction de fumer dans les lieux publics par ex. mais celle-ci ne s’est que rarement étendu aux lieux privés, ex. prohibition de la vente d’alcool aux USA entre 1919 et 1933 mais on ne peut pas prohiber quelqu’un de boire chez lui ! – effets pervers par ailleurs avec développement de la contrebande).

Autres méthodes : techniques de nudge pour orienter les comportements sans taxation ni réglementation (ex. absence de publicité sur les paquets de cigarettes ou photos de cancer des amygdales).

 

2.   Les dilemmes de la politique économique

La fiscalité comportementale, est-ce que ça marche ?

Oui ! En matière sanitaire ou environnementale pour désinciter les pratiques nocives (ex. tabac, alcool, pollution). Elasticité moyenne de -0,5 (Gallet et List, 2002) de la demande de tabac par rapport au prix (l’élasticité supérieure à -1 suggère cependant que le phénomène d’addiction au tabac conduit les agents économiques à accepter de payer plus cher pour consommer autant) ; encore plus forte pour l’alcool entre -0,5 et -0,8 (Wagenaar et alii, 2009) ; moins efficace pour les boissons sucrés (taxe soda depuis 2011, rendue progressive en 2018) et les produits gras.

D’autres variables que le prix entrent en ligne de compte : l’âge (mimétisme plus fort chez les adolescents), l’environnement familial et le niveau de revenus (ex. 1/2 demandeurs d’emplois fument quotidiennement en France vs. 1/4 de l’ensemble de la population) ou le genre (élasticité au prix 2x plus élevée pour la consommation de tabac chez les femmes pour Forster et Jones, 2001).

Mais pour être efficace, la taxe comportementale doit être d’un montant suffisamment élevé : ex. taxe carbone (chaque tonne de carbone émise dans l’atmosphère par un agent économique est taxé à hauteur de X euros) : pour qu’elle conduise à réduire les émissions, X doit être supérieur au coût marginal de réduction d’une tonne de CO2 (lorsque ce coût devient supérieur au coût de la taxe, les agents rationnels ont intérêt à payer la taxe plutôt qu’à réduire leurs émissions).

  • Les taxes comportementales ne constituent en principe pas une recette fiscale pérenne car leur assiette est censée disparaître (ou se réduire). Pourtant, elles sont utilisées pour financer des politiques publiques pérennes (c’est tout le paradoxe !).

Y a-t-il des taxes comportementales partout ?

Oui ! Ex. tabac partout en Europe (taux minimal), mais d’autres catégories de taxes comportementales restent rares (ex. pas de Fat Tax en France : expérimentée au Japon ou au Danemark), taxe soda plus répandue (mais aucune harmonisation : ex. au niveau communal aux USA : coût de l’obésité 150 Md$/an, Obama avait envisagé une taxe fédérale en 2009 pour financer l’Obamacare).

Fiscalité pigouvienne et justice sociale

Effet anti-redistributif : pour Trannoy, 2008, le taux d’effort du D1 lié aux droits d’accise sur le tabac et l’alcool est 5x supérieur à celui du D9.

Idem dans l’étude de Finkelstein, 2010 sur le principe d’une « Fat Tax ».

Idem pour la TICPE, supportée aux 2/3 par les ménages (Berry, 2016) et de manière inégalitaire (selon l’OFCE, 2018, les ménages du D1 y consacrent en moyenne 0,5 % de leur revenu par unité de consommation, contre 0,1 % pour le D9 alors même que le volume d’émissions directes en CO2 est 2x supérieur pour les ménages du D9).

Sur la fiscalité environnementale, les effets redistributifs sont donc verticaux, mais aussi horizontaux liés aux modes de consommation (d’une part, les consommateurs de diesel et fioul verront leur fiscalité augmenter plus rapidement que les consommateurs d’essence, de transports en commun, de gaz naturel et d’électricité) ainsi qu’à la zone d’habitation (plus la mobilité est contrainte par la distance domicile/travail, plus l’effort fiscal est important).

Enfin, sur la fiscalité environnementale, efficacité remise en cause : l’élasticité prix de la demande en carburants est de -0,016 pour D1 et -0,039 pour D10 (plus on est pauvre, moins on change de comportement face à une hausse de taxe carbone). Paradoxal : augmente la vulnérabilité énergétique des ménages (arbitrage entre usage et taxation).

=> Les taxes comportementales présentent un dilemme pour les décideurs, qui sont conduits à compenser les perdants.

Le problème des compensations pour les perdants

Ex. typique des Gilets jaunes : rigidité des comportements (mobilité contrainte) entraîne une hausse de l’effort fiscal sans effet environnemental.

Douenne, 2018 (pour rappel, les transports représentent 27 % et le logement 12 % des émissions de gaz à effet de serrer) :

1/ Réforme de la fiscalité environnementale en France a un effet régressif : les ménages plus modestes dépenses une plus grande part de leurs ressources dans cette fiscalité. Lorsque le budget total du ménage augmente de 10 %, les dépenses en énergie augmentent de 5 %. Taux d’effort 2x plus élevé pour D1/D2 vs. D9/D10.

2/ Le remplacement des tarifs sociaux par le chèque énergie pour 4 M de foyers (transfert forfaitaire) ne permet pas de compenser complètement la régressivité de cette taxe. Hypothèse : reverser de manière homogène aux ménages les recettes de la taxe pour rendre la réforme progressive par décile de niveau de vie (mais transferts horizontaux et nombreux perdants chez les plus modestes). Nordhaus, 2010 : taxe carbone mondiale recyclée en revenu universel.

3/ Enfin, impacts environnementaux limités aussi : -1,5 % des émissions transport/résidentiel. Il faut donc rechercher d’autres instruments pour réduire les besoins en énergie des ménages (ex. subventions à la rénovation thermique).

Le fléchage des recettes fiscales

En France, principe d’universalité budgétaire en finances publiques : toutes les recettes de l’Etat viennent financer toutes les dépenses de l’Etat. Les taxes spécifiquement affectées à une politique publique sont une exception.

Exceptions notamment en matière comportementale : ex. droits d’accise sur le tabac financent uniquement l’Assurance-maladie, une partie de la TICPE finance l’investissement dans les infrastructures via l’AFITF (1,2 Md€, soit 2/3 de son budget) et une autre les régions qui ont la compétence transports (1/3 du produit de la TICPE).

Mais ambiguïté : rendement budgétaire vs. efficacité comportementale (ex. augmentation graduelle du paquet de cigarettes à 10 € entre 2018 et 2020 : +5 Md€ de recettes attendues alors qu’une hausse one-shot est plus efficace pour réduire la consommation, notamment chez les jeunes). Aussi convergence diesel/essence initialement prévue (+6 Md€ d’ici 2022) : ici, le changement de comportement (autre mode de transport ou acquisition d’une voiture moins polluante) est plus lent, donc la hausse graduelle se justifie davantage.

Autre ambiguïté : le fléchage place l’entité affectataire de la taxe dans une situation de conflit d’intérêt (mission : réduire le comportement générateur de la taxe mais intérêt : maximiser les moyens de son action).

Critiques sur la TICPE : entre 2014 et 2016, 3/4 des recettes finançaient le CICE (soit un transfert net de richesses depuis les ménages vers les entreprises).

Le problème des effets d’éviction

 Comportements de contournement et contrebande de la part des consommateurs (Stehr, 2005 : 10 % des cigarettes achetées dans des Etats voisins au sein des USA). Idem en zone euro (pas encore d’étude) : justifierait une harmonisation renforcée des prix (aujourd’hui, il existe un taux d’accise minimal : ainsi, avec la TVA, les taxes sur le tabac représentent environ 80 % du prix de vente en France, mais 5 points de moins en Allemagne/Belgique/Italie et 7 points de plus au Royaume-Uni => écart de 1,50 € sur le paquet entre France et Belgique en 2014).

Phénomènes aussi de substitution entre modes de consommation (ex. cigarettes vs. tabac à rouler car taux d’imposition différents), sans justification sanitaire évidente.

Autres contournements de la part des industriels pour faire payer la taxe par le consommateur (répercutent l’incidence fiscale) : ex. taxe soda en 2018 => Coca Cola a fait réduire la taille de ses bouteilles de 25 cL pour absorber une partie de la hausse (downsizing).

Enfin, stratégies d’influence / marketing et parfois réduction des contenus nocifs sous la seule pression des préférences des consommateurs (-12 % de taux de sucre dans les boissons sans alcool dans les 10 années qui ont précédé la taxe soda) : ne délégitime pas toute taxe comportementale mais souligne que d’autres outils que la fiscalité peuvent réduire les externalités négatives.

Finalement, pourquoi les taxes comportementales ont de l’avenir ?

1/ En économies ouvertes et dans un contexte de compétition fiscale, les taxes comportementales sont attrayantes pour le décideur public car elles ne frappent pas des facteurs mobiles de production comme le capital ou le travail qualifié (sous réserve de disposer d’un capital politique suffisant pour assumer les perdants ou de marges de manœuvre budgétaires pour les compenser).

2/ Elles restent perçues comme un outil efficace de lutte contre l’obésité, les maladies liées au tabagisme ou le réchauffement climatique.

3/ Elles demeurent plus faciles à mettre en œuvre au niveau national que les solutions réglementaires au niveau international (type quotas carbone).

4/ Enfin, elles permettent de remplir un objectif de rendement budgétaire à court-terme dans un contexte de finances publiques dégradées.

Faut-il s’endetter pour croître ?

Accroche :

  • Le projet de budget pour 2019 en cours de discussion au Parlement français présente une double évolution : il prévoit, d’une part, une réduction du poids de l’endettement public dans l’économie (98,6 % en 2019 après 98,7 % en 2018, y compris consolidation de la dette de SNCF Réseau – cette tendance se poursuivrait jusqu’en 2022 à 92,7 % du PIB) et, d’autre part, un rythme stable de croissance du PIB à 1,7 % en 2019.
  • Ces hypothèses soulignent les relations ambiguës entre dette et croissance : la science économique a montré la pertinence de l’endettement pour investir dans les relais de croissance privée ou publique ; la crise de 2008 a toutefois illustré le risque systémique pour la croissance que pouvait présenter un endettement privé insoutenable et la crise de 2010-2011 le risque d’un endettement public insoutenable ; les sous-jacents du PLF 2019 semblent quant à eux suggérer qu’un désendettement public est envisageable sans effet récessif.

Définitions :

  • La croissance est l’accroissement sur une courte ou une longue période des quantités de biens et services produits dans un pays ou dans une zone économique. Elle est mesurée statistiquement par le PIB, bien que celui-ci présente plusieurs limites conceptuelles (il ne mesure pas l’empreinte carbone ou le niveau d’inégalités induit, d’où l’émergence d’indicateurs alternatifs tels que l’IDH) ;
  • L’endettement représente ensemble des emprunts émis ou garantis par les administrations publiques ou les agents privés et dont l’encours résulte de l’accumulation de soldes déficitaires (déficits publics en comptabilité nationale ; déficits extérieurs en commerce international ; déficits d’exploitation en comptabilité privé). Un des leviers de la politique budgétaire pour assurer l’allocation optimale des ressources et/ou la stabilisation du cycle (Musgrave, 1959).

Problématique : A quelles conditions l’endettement peut-il contribuer à un sentier de croissance pérenne ?

*    *    *

1.1. Malgré une croissance potentielle en déclin, les pays développés ont conduit des politiques de consolidation budgétaire afin de réduire leur déficit public après la crise de 2008

  • Les économies avancées se caractérisent par un déclin tendanciel des gains de productivité du travail depuis la fin des Trente glorieuses: convergence vers +0,8 % à +1 % par an en moyenne dans l’OCDE selon Ducoudré, Heyer, 2017. Il induit également un déclin de la croissance potentielle (l’augmentation soutenable à moyen et long terme de la production sans accélération de l’inflation) selon le modèle de Solow (1956). Ce ralentissement est également marqué depuis la crise dans les pays émergents avec une croissance de la productivité globale des facteurs de 1,2 % par an en moyenne entre 2010 et 2014 contre 3,5 % par an entre 2002 et 2007 (Trésor-Eco, 2018).
  • Confrontées à une élévation rapide des dettes publiques après la crise de 2008 du fait des stabilisateurs automatiques et/ou de la transmission des dettes privées au secteur public (+30 points dette/PIB en France et +40 points aux Etats-Unis en 10 ans), elles ont toutefois dû conduire des politiques de consolidation budgétaire qui ont réduit les déficits publics (2,8 % du PIB en France en 2019, contre 7,5 % en 2009) mais aussi les potentiels de croissance (1,25 % en France en 2018 selon la DG Trésor contre 2 % avant crise).
  • Seuls certains pays sont toutefois parvenus à réduire le poids de leur endettement public, mais au prix d’un sous-investissement structurel: c’est le cas de l’Allemagne, dont la dette publique est passée de 81 % du PIB en 2010 à 64 % en 2017 sous l’effet notamment d’un excédent budgétaire primaire de 1,5 % du PIB (mais selon France Stratégie, le niveau d’investissements publics et privés est inférieur de 3 points de PIB à son niveau optimal, ce qui handicape la croissance à long-terme : c’est notamment le cas dans les infrastructures – 40 % des routes nationales et 20 % des autoroutes nécessiteraient selon le DIW d’être rénovées –, la petite enfance ou l’énergie).
  • A contrario, certains pays émergents ont longtemps cumulé excédents extérieurs et croissance dynamique : c’est notamment le cas de la Chine, dont le PIB a été multiplié par 34 entre 1990 et 2017 et dont l’excédent commercial a culminé à 9,2 % du PIB en 2007. Sa croissance était en effet fondée sur l’investissement (50 % du PIB, contre 23 % en France) permis par l’excès d’épargne domestique et le phénomène d’imitation technologique (selon le FMI, les gains de productivité ont expliqué pour 4 points par an la croissance chinoise entre 1990 et 2000). Dans une moindre mesure, le cas des Etats-Unis, qui a conservé des gains de PGF dynamiques (+2,1 % de productivité horaire/an en moyenne sur 2000-2014, contre +1,0 % en Allemagne) et des déficits jumeaux (budgétaire et commercial : resp. 3,2 % et 5 % du PIB en 2007).

1.2. Si l’endettement peut financer la croissance potentielle, il constitue un facteur de vulnérabilité lorsque son poids devient insoutenable

  • Selon les théories du développement, l’accumulation de capital public et/ou privé permet de sortir de la trappe à pauvreté par l’industrialisation et les rendements initialement élevés du capital (phénomène de « Big Push» de Rosenstein-Rodan, 1943) : les pays d’Europe de l’Ouest ont ainsi bénéficié du « Plan Marshall » à hauteur de 4,3 % du PIB américain après 1945. Il en résulte que l’endettement (budgétaire ou extérieur) peut contribuer à financer la croissance potentielle par la productivité globale des facteurs : il est par ailleurs pertinent que l’amortissement des investissements soit étalé sur plusieurs générations dans la mesure où leurs effets sont pérennes (« s’endetter pour croître »). Les théories de la croissance endogène estiment que certains investissements en capital (ex. capital humain ou infrastructures) présentent des rendements marginaux non décroissants qui justifient également d’être financés par l’endettement public (Romer, 1986). Si elle finance le fonctionnement courant des administrations, elle traduit une préférence pour le présent et une inéquité inter-générationnelle.
  • L’endettement public se trouve par ailleurs justifié en bas de cycle économique en activant les stabilisateurs automatiques (Nelson et Plosser, 1982) : théorie du multiplicateur keynésien, c’est-à-dire la relation entre la variation des dépenses publiques ou des prélèvements obligatoires et la variation du revenu qu’elle génère (ex. Serrato, 2016 sur l’impact 2x plus élevé des hausses de dépenses publiques dans les comtés américains les plus pauvres après la crise de 2008). Il permet également de se prémunir contre des risques durables de dysfonctionnement des marchés et notamment des effets d’hystérèse sur le marché de l’emploi (Blanchard et Summers, 1986), ce d’autant que l’Etat s’endette en principe à meilleur coût que les agents privés, le marché de la dette publique étant liquide et profond (Arrow et Lind, 1970). Dans le secteur privé aussi, l’endettement permet d’accompagner les phases de croissance de l’entreprise en finançant son fonds de roulement et notamment le décalage temporel entre un investissement et le cash-flow qu’il génère.
  • Au-delà d’un certain niveau de soutenabilité (une dette publique est jugée soutenable si, compte tenu des prévisions de dépenses et de recettes publiques, l’Etat ne risque pas de se trouver face à une crise de solvabilité ou à une obligation d’ajustement irréaliste des finances publiques), l’endettement public devient toutefois un facteur de vulnérabilité pour la croissance économique: l’équivalence néo-ricardienne (Barro, 1974), qui estime que tout déficit budgétaire sera analysé par les agents économiques comme une hausse d’impôt future et donnera donc lieu à un surcroît d’épargne plutôt que de consommation, se trouverait confirmée empiriquement autour d’un ratio de 90 % de dette publique / PIB (Reinhart et Rogoff, 2009). Il en résulterait une perte de 1 à 3 points de croissance potentielle via le canal des effets d’éviction aux dépens de l’investissement privé (« décroître par la dette ») et l’application par les créanciers d’une prime de risque sur les obligations souveraines surtout si la dette est majoritairement détenue par des non-résidents (selon la Cour des comptes, la hausse de 1 point des taux d’intérêt accroîtrait de 15 Md€ par an la charge de la dette pour l’Etat à horizon n+10 : « supercycle de la dette » pour Rogoff). En cas d’endettement public insoutenable, une stratégie de désendettement pourrait ainsi avoir des effets expansionnistes en rétablissant la confiance des investisseurs et en réduisant les taux d’intérêt (« se désendetter pour croître »).
  • Dans le secteur privé également, l’endettement excessif est facteur d’instabilité via la réalisation des risques de défaillances des débiteurs: aux Etats-Unis, la crise de 2008 est notamment due à l’accroissement rapide de la part des crédits « subprimes » (sans apport, avec faibles mensualités mais variables) au sein de l’ensemble des prêts immobiliers (de 5 à 20 % entre 2001 et 2006) et de l’exposition des banques à un risque croissant de non-remboursement de la part des ménages. Les techniques d’innovation financière et la croissance financière peuvent ainsi conduire à la réalisation de risques systémiques aux incidences récessives (Stiglitz, 2012). Idem aujourd’hui risques sur la bulle immobilière chinoise (250 % de PIB de dette publique et privée, dont 40 points pour les ménages).

2.1. Confrontés à une double contrainte – dette publique élevée, croissance potentielle en déclin – les politiques budgétaires ont privilégié la consolidation des comptes publics

  • En France, l’ajustement budgétaire s’est essentiellement opéré par les recettes fiscales: entre 2009 et 2015, les prélèvements obligatoires ont crû de 3,6 points de PIB pour réduire le déficit public (alors que les dépenses continuaient d’augmenter de 0,7 point de PIB, leur évolution ayant été selon France Stratégie 3x moins sélective qu’au Royaume-Uni). Ceux-ci pesant sur les facteurs de production (ex. hausse de l’impôt sur le revenu, surtaxe sur les bénéfices des sociétés, hausse de la fiscalité locale, etc.), la croissance effective est restée inférieure à 1 % du PIB entre 2012 et 2015. L’incidence récessive de la consolidation budgétaire s’est poursuivi jusqu’en 2017 selon l’OFCE (-0,4 point de PIB en 2015, puis -0,2 point en 2016 et 2017).
  • Dans d’autres pays de l’UEM, les dévaluations internes ont amélioré la compétitivité au prix d’une contraction de l’activité et d’une hausse du chômage : en Espagne, les salaires réels ont ainsi baissé de 6 % entre 2010 et 2015 (le déficit commercial avait atteint 6 points de PIB : croissance par l’endettement extérieur notamment liée à l’afflux d’épargne depuis le nord de l’UEM), tandis que le chômage croissait à 23 % de la population active. Le déficit public est par ailleurs resté supérieur à 3 % du PIB jusqu’en 2017 (dernier pays européen en procédure pour déficit public excessif avec la France : la politique budgétaire étant encadrée par le PSC et le TSCG) et la dette publique a atteint 98 % du PIB la même année. Une consolidation budgétaire peut ainsi entraîner une boucle dépressive qui accroît in fine la valeur réelle de la dette si le PIB se contracte plus vite – par le canal de la demande – que le stock de dette publique (paradoxe de Fisher, 1933, cf. historiquement le ratio dette publique sur PIB est passé de 100 à 170 % au Royaume-Uni entre 1918 et 1930 sous l’effet de la consolidation budgétaire et d’une politique monétaire restrictive pour rétablir la parité or de la livre).
  • Seuls les pays qui ont réalisé une consolidation budgétaire en période de haut de cycle économique et en la combinant à une politique monétaire accommodante sont parvenus à réduire le poids de leur endettement public sans réduire la croissance potentielle: c’était le cas de la Suède ou du Canada dans les années 90 lorsque la croissance économique mondiale était de 4 à 5 % par an et dans un contexte de dévaluation monétaire (selon Vidal, 2010, la dévaluation de 25 % de la couronne suédoise a permis d’accroître ses exportations, qui ont pris le relais des dépenses publiques pour soutenir la croissance). Une telle stratégie ne peut toutefois être conduite en même temps dans l’ensemble des pays d’une même zone économique intégrée telle que la zone euro (« jeu à somme nulle »).
  • En période de bas de cycle, une politique d’impulsion budgétaire peut toujours induire un multiplicateur supérieur à 1 (cf. Cloyne, 2013 et Romer, 2010 sur le multiplicateur fiscal de 2,5 à 3 respectivement au Royaume-Uni et aux Etats-Unis au bout de 3 ans), malgré l’effet d’éviction liée à l’ouverture commerciale (ex. impulsion budgétaire de 1 % de PIB en France en 1981, d’où un creusement de la balance commerciale de 10 Md€ entre 1980 et 1982 en euros courants et de la dette publique de 10 points de PIB entre 1980 et 1985).

2.2. Pour l’avenir, les États devront poursuivre des politiques budgétaires crédibles tout en investissant dans les relais de croissance potentielle

  • A l’échelle de la France, toute poursuite de l’ajustement budgétaire (pour assurer la soutenabilité de la dette) ne devrait s’opérer que par une réduction sélective des dépenses publiques, en parallèle d’une politique de réduction des prélèvements obligatoires pour atténuer le caractère récessif de la consolidation.

En particulier, la réduction de 100 000 ETP des effectifs de la fonction publique territoriale (qui ont crû selon la Cour des comptes de 400 000 ETP entre 2003 et 2012, pour moitié sans lien avec une décentralisation de compétences) et le respect de la durée légale du temps de travail permettraient de réaliser des économies dans la dépense publique locale de l’ordre de 5 milliards d’euros par an au bout de 5 ans.

Au sein de la sphère sociale, la maîtrise à +2 % par an de l’évolution de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (contre une évolution spontanée de +4,5 % par an) conduirait à une économie de 6 Md€ au bout de 5 ans, notamment via l’optimisation de l’offre de soins (développement de la chirurgie ambulatoire, optimisation des achats, recours accru à la télémédecine, etc.).

Selon l’évolution de la conjoncture et des taux d’intérêt, une partie de ces économies peut être recyclée en investissements publics pour stimuler la croissance potentielle (en plus des crédits déjà prévus pour l’investissement dans les compétences ou la transition écologique par exemple).

En parallèle, la réduction de 1 point de PIB des prélèvements obligatoires prévue sur 5 ans doit rester répartie entre les ménages (notamment via la taxe d’habitation) et les entreprises (notamment via la transformation du CICE et la baisse de l’impôt sur les sociétés) afin de soutenir à la fois la consommation (alors que l’inflation repart) et l’offre productive.

  • A l’échelle de l’UEM, la surveillance budgétaire multilatérale gagnerait à être combinée à une stratégie d’investissements communs plus volontaires, afin en particulier de relayer les investissements publics défaillants et d’améliorer la résilience de cette zone économique. L’investissement public s’est ainsi réduit de 2 point de PIB dans l’UE28 depuis la crise et le budget européen proposé par la Commission pour 2021-2027 reste proche de 1 % du RNB. Un accroissement substantiel le porterait à 2 ou 3 % du PIB de l’UE27 (financé par de nouvelles ressources propres comme un impôt sur les sociétés mutualisé ou la généralisation des quotas carbone) pour assurer une capacité d’impulsion budgétaire modulable selon le cycle économique (ex. Fonds Spinelli : aides directes / dette publique ou prêts / dette privée pour financer des formations continues d’adaptation à la transformation numérique : remettre la dette au service de la croissance potentielle). Complémentaire à une meilleure adéquation des politiques budgétaires nationales avec le cycle (cf. propositions du CAE sur l’évolution des dépenses publiques et du PIB).
  • A l’échelle internationale, une plus grande attention doit être portée dans le cadre du G20 à la dynamique des dettes privées (cf. Chine) et aux déséquilibres extérieurs (cf. Etats-Unis). Propositions pour stabiliser le système monétaire international (montée en charge des droits de tirage spéciaux, internationalisation de l’euro, etc. – cf. chapitre ad hoc). Par ailleurs, poursuivre la lutte contre l’évasion fiscale (projet BEPS) pour élargir la base fiscale des Etats et alléger leur contrainte budgétaire.

Faut-il taxer les importations d’acier ?

Peu après son arrivée au pouvoir en 2001, le président américain George W. Bush décida d’augmenter de 30 % les droits de douane afin de protéger le secteur de l’acier. Cette décision était fondée sur l’impression que l’ouverture commerciale, au sein de l’ALENA comme avec la Chine, auraient conduit à des destructions d’emplois et des délocalisations de sites industriels. En conséquence, un retour au protectionnisme par le rétablissement de barrières tarifaires aurait dû permettre d’enclencher une dynamique de réindustrialisation aux Etats-Unis.

Deux économistes ont étudié les effets d’une telle politique. En 2003, Hufbauer et Goodrich ont ainsi publié une étude basée sur des observations empiriques sur la période 1964-2001. Les économistes estimaient alors que les mesures protectionnistes prises par George W. Bush permettraient de préserver environ 3 500 emplois chez les producteurs d’acier. Mais en renchérissant les prix sur le marché domestique, la hausse des barrières douanières aurait également pour effet de détruire entre 12 000 et 43 000 chez les entreprises américaines pour lesquelles l’acier constitue un intrant dans le processus productif. La balance nette en emplois serait donc négative.

Comment expliquer alors une telle décision ? Si l’ouverture commerciale et la concurrence sur les marchés des biens et des services génèrent des effets de redistribution des revenus et modifient l’allocation de l’offre et de la demande de travail, elles améliorent le niveau de vie moyen de la population. Toutefois, les « perdants », moins nombreux que les « gagnants » mais plus « bruyants » que ceux-ci, peuvent inciter à l’instauration de politiques commerciales protectionnistes efficaces pour leur secteur mais négatives pour l’ensemble de l’économie.

Les décisions politiques visant à limiter les importations sont souvent prises sous la pression d’un secteur d’activité pour protéger les entreprises en déclin – en l’occurrence les producteurs d’acier du Midwest américain (Pennsylvanie, Ohio, etc. qui sont également des « swing states » lors des élections). Les droits de douane furent finalement levés en décembre 2003, seulement deux ans après leur introduction. Le nombre de destructions d’emplois dans le secteur manufacturier américain (hors acier) s’élevait alors à 200 000. Soit exactement la même taille que le secteur de l’acier.

Bien sûr, des mesures protectionnistes restent justifiées dans certains cas : pour protéger des industries naissantes ou stratégiques ou pour favoriser l’émergence de champions industriels en situation de concurrence imparfaite. Mais elles doivent être mobilisées avec parcimonie.

Fiscalité et mobilité des facteurs de production : l’exemple des footballeurs professionnels

Jean-Marc Bosman est né le 3 octobre 1964 à Liège. Footballeur au nom célèbre, il a occupé les fonctions de capitaine de l’équipe nationale belge dans la catégorie des moins de 18 ans. Après une carrière honorable en 1ère division belge, il a rompu en 1990 son contrat après un conflit avec son club qui refusait de le libérer. La Fédération européenne de football (UEFA) interdisait alors aux clubs de compter plus de trois joueurs étrangers dans leur effectif : Jean-Marc Bosman engagea alors un contentieux devant la Cour de justice des communautés européennes. Il en ressortit l’« arrêt Bosman » de 1995, jugeant ce règlement de l’UEFA incompatible avec le principe de libre circulation des travailleurs inscrit depuis le traité de Rome. Depuis, le football européen assista à une véritable explosion des transferts de joueurs, les clubs n’étant plus liés par un quota de joueurs communautaires. Zidane, Ronaldo, Neymar : tous doivent leur carrière à Jean-Marc Bosman, qui finit la sienne dans les clubs moins huppés de Saint-Quentin, Charleroi puis Saint-Denis de la Réunion.

 

Cette anecdote soulève une question : qu’est-ce qui motive le choix de changer de pays pour un footballeur de haut niveau ? Le projet de son nouveau club ? Sans doute. L’ambiance du stade et la ferveur des supporters locaux ? Peut-être. Ou alors, les salaires et la fiscalité ne jouent-ils pas également un rôle prépondérant ? L’exemple espagnol est à cet égard emblématique : en 2005, le gouvernement promulgua un décret qui autorisa aux résidents étrangers percevant plus de 600 000 € par an d’être imposés à un taux forfaitaire de 24 % au lieu du taux normal de 43 %. Il fut dénommé « décret Beckham » puisqu’il  permit le transfert de la star anglaise vers le Real Madrid.

 

Les économistes Kleven, Landais et Suez ont ainsi étudié en 2013 les décisions de localisation de joueurs issus de 14 championnats différents avant et après l’arrêt Bosman (« Taxation and International Migration of Superstars: Evidence from the European Football Market »). Ils constatèrent qu’en moyenne, en réduisant de 10 % le taux d’imposition sur les très hauts revenus, il s’en suivait un accroissement de 2 % du nombre de joueurs étrangers évoluant dans le championnat national. En économies ouvertes, la mobilité des facteurs de production – et en particulier du capital et du travail qualifié – induit en effet une compétition fiscale qui s’illustre sur la fiscalité des hauts revenus comme sur celle du capital. En témoigne la mise en place en Suède ou en France depuis 2018 d’une « flat-tax » sur les revenus du capital visant à accroître l’attractivité du territoire national. Avec le risque que cette logique n’induise une course vers le moins-disant fiscal et ne réduise le potentiel de recettes pour financer les biens publics.

L’immigration génère-t-elle du chômage

Le président américain Donald Trump a annoncé la fin prochaine du programme « Daca » qui permettait de protéger 700 000 migrants irréguliers employés aux Etats-Unis. Il a également indiqué son objectif de réduire à zéro l’immigration économique entrant aux Etats-Unis. L’argument justifiant ces décisions selon lui étant que « l’immigration génère du chômage ».

Pourtant, avec un taux de chômage s’élevant aujourd’hui à 4,1 %, l’économie américaine comporte plusieurs secteurs en tension et qui ont des difficultés à recruter, notamment dans les services à la personne.

Par ailleurs, plusieurs études ont montré que l’immigration ne générait pas systématiquement du chômage. L’économiste américain David Card a étudié en 1990 les effets de l’immigration cubaine à Miami (« The Impact of the Mariel Boatlift on the Miami Labor Market« ). 125 000 Cubains ont émigré en 1980 après ouverture du port de Mariel par Fidel Castro, accroissant de +7 % la population active à Miami. Cette immigration massive a été absorbée sans effet négatif sur les résidents.

Selon Joshua Angrist (2003), cette intégration économique dépend du fonctionnement du marché du travail et de l’ouverture à la concurrence du marché des produits. Sur le plan économique, les seules limites à l’accueil d’immigrés peuvent provenir d’une impossibilité d’accroître rapidement le volume de capital existant ou les infrastructures d’accueil.

En Allemagne, plus d’un million de réfugiés ont été accueillis depuis 2015, avec un investissement public à hauteur de 0,6 point de PIB en dépenses de formation et de logement notamment. Selon le DIW (l’Institut allemand pour la recherche économique), il en a résulté une incidence positive de +0,3 point sur la croissance du PIB en 2016 notamment dans les services et le bâtiment.

L’immigration ne génère pas nécessairement du chômage, à condition que les structures du marché du travail du pays d’accueil soient réactives.