Faut-il taxer les importations d’acier ?

Peu après son arrivée au pouvoir en 2001, le président américain George W. Bush décida d’augmenter de 30 % les droits de douane afin de protéger le secteur de l’acier. Cette décision était fondée sur l’impression que l’ouverture commerciale, au sein de l’ALENA comme avec la Chine, auraient conduit à des destructions d’emplois et des délocalisations de sites industriels. En conséquence, un retour au protectionnisme par le rétablissement de barrières tarifaires aurait dû permettre d’enclencher une dynamique de réindustrialisation aux Etats-Unis.

Deux économistes ont étudié les effets d’une telle politique. En 2003, Hufbauer et Goodrich ont ainsi publié une étude basée sur des observations empiriques sur la période 1964-2001. Les économistes estimaient alors que les mesures protectionnistes prises par George W. Bush permettraient de préserver environ 3 500 emplois chez les producteurs d’acier. Mais en renchérissant les prix sur le marché domestique, la hausse des barrières douanières aurait également pour effet de détruire entre 12 000 et 43 000 chez les entreprises américaines pour lesquelles l’acier constitue un intrant dans le processus productif. La balance nette en emplois serait donc négative.

Comment expliquer alors une telle décision ? Si l’ouverture commerciale et la concurrence sur les marchés des biens et des services génèrent des effets de redistribution des revenus et modifient l’allocation de l’offre et de la demande de travail, elles améliorent le niveau de vie moyen de la population. Toutefois, les « perdants », moins nombreux que les « gagnants » mais plus « bruyants » que ceux-ci, peuvent inciter à l’instauration de politiques commerciales protectionnistes efficaces pour leur secteur mais négatives pour l’ensemble de l’économie.

Les décisions politiques visant à limiter les importations sont souvent prises sous la pression d’un secteur d’activité pour protéger les entreprises en déclin – en l’occurrence les producteurs d’acier du Midwest américain (Pennsylvanie, Ohio, etc. qui sont également des « swing states » lors des élections). Les droits de douane furent finalement levés en décembre 2003, seulement deux ans après leur introduction. Le nombre de destructions d’emplois dans le secteur manufacturier américain (hors acier) s’élevait alors à 200 000. Soit exactement la même taille que le secteur de l’acier.

Bien sûr, des mesures protectionnistes restent justifiées dans certains cas : pour protéger des industries naissantes ou stratégiques ou pour favoriser l’émergence de champions industriels en situation de concurrence imparfaite. Mais elles doivent être mobilisées avec parcimonie.

Fiscalité et mobilité des facteurs de production : l’exemple des footballeurs professionnels

Jean-Marc Bosman est né le 3 octobre 1964 à Liège. Footballeur au nom célèbre, il a occupé les fonctions de capitaine de l’équipe nationale belge dans la catégorie des moins de 18 ans. Après une carrière honorable en 1ère division belge, il a rompu en 1990 son contrat après un conflit avec son club qui refusait de le libérer. La Fédération européenne de football (UEFA) interdisait alors aux clubs de compter plus de trois joueurs étrangers dans leur effectif : Jean-Marc Bosman engagea alors un contentieux devant la Cour de justice des communautés européennes. Il en ressortit l’« arrêt Bosman » de 1995, jugeant ce règlement de l’UEFA incompatible avec le principe de libre circulation des travailleurs inscrit depuis le traité de Rome. Depuis, le football européen assista à une véritable explosion des transferts de joueurs, les clubs n’étant plus liés par un quota de joueurs communautaires. Zidane, Ronaldo, Neymar : tous doivent leur carrière à Jean-Marc Bosman, qui finit la sienne dans les clubs moins huppés de Saint-Quentin, Charleroi puis Saint-Denis de la Réunion.

 

Cette anecdote soulève une question : qu’est-ce qui motive le choix de changer de pays pour un footballeur de haut niveau ? Le projet de son nouveau club ? Sans doute. L’ambiance du stade et la ferveur des supporters locaux ? Peut-être. Ou alors, les salaires et la fiscalité ne jouent-ils pas également un rôle prépondérant ? L’exemple espagnol est à cet égard emblématique : en 2005, le gouvernement promulgua un décret qui autorisa aux résidents étrangers percevant plus de 600 000 € par an d’être imposés à un taux forfaitaire de 24 % au lieu du taux normal de 43 %. Il fut dénommé « décret Beckham » puisqu’il  permit le transfert de la star anglaise vers le Real Madrid.

 

Les économistes Kleven, Landais et Suez ont ainsi étudié en 2013 les décisions de localisation de joueurs issus de 14 championnats différents avant et après l’arrêt Bosman (« Taxation and International Migration of Superstars: Evidence from the European Football Market »). Ils constatèrent qu’en moyenne, en réduisant de 10 % le taux d’imposition sur les très hauts revenus, il s’en suivait un accroissement de 2 % du nombre de joueurs étrangers évoluant dans le championnat national. En économies ouvertes, la mobilité des facteurs de production – et en particulier du capital et du travail qualifié – induit en effet une compétition fiscale qui s’illustre sur la fiscalité des hauts revenus comme sur celle du capital. En témoigne la mise en place en Suède ou en France depuis 2018 d’une « flat-tax » sur les revenus du capital visant à accroître l’attractivité du territoire national. Avec le risque que cette logique n’induise une course vers le moins-disant fiscal et ne réduise le potentiel de recettes pour financer les biens publics.

L’immigration génère-t-elle du chômage

Le président américain Donald Trump a annoncé la fin prochaine du programme « Daca » qui permettait de protéger 700 000 migrants irréguliers employés aux Etats-Unis. Il a également indiqué son objectif de réduire à zéro l’immigration économique entrant aux Etats-Unis. L’argument justifiant ces décisions selon lui étant que « l’immigration génère du chômage ».

Pourtant, avec un taux de chômage s’élevant aujourd’hui à 4,1 %, l’économie américaine comporte plusieurs secteurs en tension et qui ont des difficultés à recruter, notamment dans les services à la personne.

Par ailleurs, plusieurs études ont montré que l’immigration ne générait pas systématiquement du chômage. L’économiste américain David Card a étudié en 1990 les effets de l’immigration cubaine à Miami (« The Impact of the Mariel Boatlift on the Miami Labor Market« ). 125 000 Cubains ont émigré en 1980 après ouverture du port de Mariel par Fidel Castro, accroissant de +7 % la population active à Miami. Cette immigration massive a été absorbée sans effet négatif sur les résidents.

Selon Joshua Angrist (2003), cette intégration économique dépend du fonctionnement du marché du travail et de l’ouverture à la concurrence du marché des produits. Sur le plan économique, les seules limites à l’accueil d’immigrés peuvent provenir d’une impossibilité d’accroître rapidement le volume de capital existant ou les infrastructures d’accueil.

En Allemagne, plus d’un million de réfugiés ont été accueillis depuis 2015, avec un investissement public à hauteur de 0,6 point de PIB en dépenses de formation et de logement notamment. Selon le DIW (l’Institut allemand pour la recherche économique), il en a résulté une incidence positive de +0,3 point sur la croissance du PIB en 2016 notamment dans les services et le bâtiment.

L’immigration ne génère pas nécessairement du chômage, à condition que les structures du marché du travail du pays d’accueil soient réactives.

Comment retrouver une prospérité partagée ?

Proposition de corrigé par Rayan Nezzar

 

Accroche : la récente transformation dans le budget 2018 de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière a réactivé le débat sur le lien entre croissance et inégalités. La sortie du patrimoine mobilier de l’assiette de l’IFI est en effet présentée, d’une part, comme une incitation à l’investissement productif via une réduction d’impôt d’environ 3 Md€ et, d’autre part, comme un accroissement des inégalités de patrimoine puisque le capital mobilier représente plus de 70 % du patrimoine des 1 % des ménages les plus aisés selon l’OFCE. Cet exemple semble illustrer la théorie d’Okun (1975) selon laquelle les politiques économiques seraient confrontées à un arbitrage entre efficacité et équité : pourtant, les inégalités peuvent également contribuer négativement à la croissance économique.

 

Définitions :

  • Prospérité: désigne un état d’abondance caractérisé par un accroissement de la production et du niveau de vie moyen
  • Prospérité partagée: désigne une répartition équitable de l’accroissement de la production et du niveau de vie moyen ; se mesure notamment à travers l’évolution des inégalités de revenus et de patrimoine. S’oppose à une « prospérité relative », qui désignerait la captation par les déciles de population les plus favorisés de l’accroissement du niveau de vie moyen.

 

Problématisation : la question « comment retrouver… ? » implique que la croissance économique serait devenue plus inégalitaire à la faveur d’évolutions structurelles et conjoncturelles (l’ouverture commerciale, le progrès technique, l’adoption d’une monnaie unique, les conséquences de la crise de 2008, l’évolution des relations entre employeurs et salariés, etc.) et qu’il conviendrait de la rendre inclusive pour des raisons à développer et pour des zones géographiques à définir (probablement au-delà des seuls pays avancés).

1.1. Faits stylisés

  • De manière générale, la politique de redistribution, qui est l’un des trois objectifs de la politique économique (Musgrave, 1959), vise à réduire les inégalités primaires de revenus.
    • En France, les politiques de redistribution divisent par trois les inégalités de (écart de 20 à 6 entre les 2 déciles extrêmes), pour 2/3 du fait des prestations sociales et pour 1/3 de la fiscalité.

 

  • Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, les inégalités de revenu disponible après redistribution, mesurées par le coefficient de Gini, ont progressé de +0,03 point en moyenne entre 1985 et 2013 (+0,06 point aux Etats-Unis, +0,04 en Allemagne et stable en France), malgré une croissance du PIB réel par tête de +65 % dans la même période.
    • Entre 2009 et 2012, 91 % de la hausse du PIB aux Etats-Unis a bénéficié à 1 % des Américains selon Stiglitz, tandis que les 80 % d’Américains les moins riches consommaient 110 % de leur revenu et devaient s’endetter pour maintenir leur niveau de vie, ce qui a contribué à la formation de la bulle du marché immobilier (Rajan, 2010).
    • Cette hausse des inégalités est liée à la déformation de la répartition de la valeur ajoutée en faveur du facteur capital (depuis 1980, la part dans le PIB des profits des entreprises après taxes, intérêts et dividendes a progressé de 5 points dans l’OCDE) et au progrès technique (Verdugo, 2017 : diminution de 8 % de la part des emplois intermédiaires en France depuis 1980).

 

  • Au sein de la zone euro, la reprise économique après la crise de 2008 a été lente et peu inclusive (« prospérité relative »).
    • Le PIB/tête réel n’a retrouvé qu’en 2015 son niveau de 2007 et le taux de chômage reste inégalitaire (17,9 % en moyenne pour les moins de 25 ans, avec des niveaux supérieurs à 40 % en Grèce et à 20 % en France, contre 6,6 % en Allemagne), ce qui induit une moindre mobilité sociale.

 

  • Au sein des pays en développement, l’ouverture au commerce international a contribué à réduire la part des individus vivant sous le seuil de pauvreté (de 50 % à 10 % depuis 1980 selon le FMI).
    • Ainsi, les inégalités globales ont décru dans la même période de 25 % selon le coefficient Theil, entamant une convergence entre pays développés et pays en développement (DG Trésor, 2017), mais les inégalités ont en revanche progressé au sein des pays développés (cf. « courbe en éléphant » de Milanovic, 2016).

 

1.2. Théories

  • La mesure du PIB est indifférente au niveau des inégalités de revenus ou de patrimoine
    • Un accroissement du PIB/habitant peut ainsi masquer une répartition inégalitaire des richesses, mais aussi aux externalités négatives que peut engendrer une hausse de la production.
    • Des indicateurs alternatifs au PIB existent tels que l’IDH pour mieux rendre compte des différences de niveaux de vie en agrégeant des indicateurs socio-économiques (taux de mortalité, taux d’alphabétisation, temps consacré aux loisirs, etc.).

 

  • S’il existe toutefois un lien entre croissance et inégalités, Kuznets (1955) a montré qu’il prend la forme d’une courbe en cloche
    • Dans un premier temps, l’accumulation de capital infrastructurel et naturel conduit à une répartition des richesses déformée en faveur des détenteurs d’épargne ; puis, dans un second temps, l’accumulation de capital humain réduit les inégalités.
    • Piketty (2005) a cependant montré que cette réduction des inégalités n’était pas spontanée mais due à institutions publiques (progressivité de l’impôt et protection sociale) et/ou à des phénomènes exogènes (guerre et inflation).
    • Inversement, l’accroissement des inégalités peut contribuer négativement à la croissance potentielle dans les pays développés : les inégalités y ont induit une moindre croissance cumulée de 4 % du PIB entre 1990 et 2010 (OCDE, 2014).

 

  • Depuis les années 1980, l’ouverture commerciale et le progrès technique contribuent également à la croissance des inégalités au sein des pays développés.
    • D’une part, le théorème de Stolper et Samuelson (1941) montre que l’intégration des chaines de valeur conduit à spécialiser les productions nationales sur l’exportation de biens relativement plus intensifs en facteur de production relativement plus abondants, soit le capital et le travail qualifié pour les pays développés ; la rémunération relative de ces secteurs est dès lors plus dynamique que celle des secteurs intensifs en travail peu ou non qualifié. Selon la DG Trésor (2017), environ 20 % des pertes d’emplois dans l’industrie française sont liées à l’ouverture commerciale.
    • D’autre part, la forme schumpétérienne du progrès technique induit une polarisation des emplois entre emplois qualifiés et emplois peu ou non qualifiés. Dans certains pays (ex. France), la réglementation accentue cette segmentation entre inclus et exclus du marché du travail en rallongeant la durée moyenne au chômage et en rehaussant le taux de chômage d’équilibre du fait des effets d’hystérèse (Lindbeck, Snower, 1988). Braconnier et Ruiz-Valenzuela (2014) montrent qu’une hausse de +1 % de la PGF induit un accroissement de +0,3 % du rapport interdécile.
    • Ces inégalités sont sociales mais aussi territoriales : selon Davezies (2012), 20 à 25 % de la population française vivrait dans des territoires en décrochage et cumulant un recul de l’appareil productif (imputable aux deux facteurs cités supra), une faible qualité résidentielle (imputable à la structure du marché du logement) et la diminution du soutien public aux services de proximité (imputable à l’orientation des politiques budgétaires).

 

  • Le rôle des institutions publiques est essentiel pour fonder un modèle de croissance inclusive, par opposition à un modèle extractif
    • Ainsi, les pays en transition démocratique ont connu une hausse de +5 points de leur PIB/tête dans les 10 ans après démocratisation et de +15 points à horizon 20 ans (Acemoglu, 2004).
    • Le développement d’une protection sociale soutient également le capital humain et contribue positivement à la croissance potentielle via les gains de productivité (Wheeler, 1980) : cf. éducation, santé ou formation professionnelle (Crépon, 2009 : un effort moyen de 11h de formation/an et par salarié génère un gain de productivité de +1 %, récupéré entre 30 % et 50 % par les travailleurs sous la forme de revalorisations salariales).
    • Enfin, le développement du pouvoir de négociation salariale et des organisations syndicales contribue à orienter la répartition de la valeur ajoutée en faveur du facteur travail (Nickell et Andrews, 1983) ; a contrario, leur affaiblissement et le renforcement relatif du pouvoir de négociation des actionnaires sous l’effet de la libéralisation financière oriente la répartition de la valeur ajoutée vers le facteur capital (Ebenstein, 2015).

 

2.1.      Bilan des politiques

 

  • Depuis les années 1980, les politiques de compétition fiscale et de développement de la flexibilité du marché de l’emploi ne se sont pas accompagnées d’un renforcement suffisant des politiques de redistribution et d’investissement social.
    • En économie ouverte (modèle IS-LM-BP), l’imposition des facteurs de production mobiles (capital et travail qualifié) induit des effets d’éviction (au-delà de 80 % de taux d’imposition marginale pour Gruber et Saez, 2012), d’où s’instaure une compétition fiscale entre pays développés.
    • Aux Etats-Unis, le taux d’imposition effective des bénéfices des sociétés a diminué de 12 points depuis 1980 tandis que la valeur réelle du salaire minimum fédéral a régressé de 10 points dans la même période.
    • En Allemagne, l’indice de GINI a crû de 0,29 en 2000 à 0,33 en 2006 du fait de la réduction à un an de la durée d’indemnisation du chômage (loi Hartz IV) et du développement du chômage partiel (28 % de l’emploi total, occupé à 83 % par des femmes).

 

  • Depuis la crise économique, les politiques de consolidation budgétaire et de déflation interne ont accentué le caractère inégalitaire de la reprise économique dans l’UE.
    • Au Royaume-Uni, les dépenses publiques ont été réduites de 2,4 % entre 2009 et 2012 notamment sur la masse salariale du secteur public et les politiques sociales.
    • En Espagne, la balance commerciale est devenue excédentaire et la profitabilité des entreprises a crû de 3 points au prix d’une baisse de 6 % des salaires réels entre 2009 et 2014.
    • En France, toutefois, les inégalités sont restées stables durant la crise du fait des stabilisateurs automatiques et d’une consolidation fondée à 85 % sur l’augmentation des prélèvements obligatoires entre 2009 et 2015 (création d’une nouvelle tranche marginale de l’IR à 45 %, plafonnement des dépenses fiscales, barémisation de la fiscalité des revenus du capital, surtaxe sur les grandes entreprises, etc.) : dans un contexte de compétition fiscale, ces hausses ont toutefois pu avoir des effets d’éviction sur l’assiette taxable (exécution des recettes de l’Etat inférieure aux prévisions en 2013 et 2014).

 

  • Les politiques d’investissement dans le capital humain demeurent également hétérogènes et parfois inefficaces au sein des pays développés
    • Peu de pays combinent performances scolaires et équité sociale (ex. : Canada, Corée du Sud, Estonie, Finlande et Japon selon l’OCDE, 2016 ; en France, un élève défavorisé a 4x plus de chances d’être en difficulté)
    • L’investissement dans la formation continue en France ne bénéficie que pour 10 % aux demandeurs d’emplois malgré un niveau élevé de dépenses (1,5 % du PIB)
    • L’Allemagne présente un déficit d’investissement de 3 % de PIB dans la petite enfance et les infrastructures (France Stratégie, 2014)
    • Le salaire minimum reste inférieur au salaire de réserve dans plusieurs pays, ce qui réduit l’offre de travail (Card, Krueger, 1995) malgré les revalorisations récentes en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis
    • Les réformes visant à réduire le dualisme du marché du travail restent à évaluer (ex. réduction des indemnités de licenciement pour les nouveaux CDI en Italie avec le Jobs Act en 2015).

 

  • Au sein des pays émergents, la résorption des excédents extérieurs et le développement d’une protection sociale amorcent un partage croissant de la prospérité
    • En Chine, la transition d’un modèle de croissance par imitation tiré par les exportations et l’investissement (plus de 50 % du PIB) vers un modèle de croissance tiré par la consommation intérieure (depuis 2005, le salaire ouvrier moyen a crû de +300 %, rattrapant la moitié du retard avec les Etats-Unis) devrait contribuer à réduire les inégalités encore élevées (Gini à 0,5) et à développer une classe moyenne encore peu nombreuse (130 millions d’individus sur une population de 1,5 milliard). Par ailleurs, le développement d’une protection sociale devrait réduire le taux d’épargne des ménages chinoise formé par précaution et proche de 30 % du revenu disponible brut.
    • Dans d’autres pays émergents, cette évolution reste inachevée comme en Inde où les dépenses publiques de santé représentent seulement 1,4 % du PIB par exemple.

 

 

2.2.      Recommandations

 

  • Au niveau international
    • Renforcer la conditionnalité de l’APD selon des critères objectifs et recourir plus systématiquement à d’indicateurs alternatifs au PIB tels que l’IDH pour promouvoir un modèle de croissance inclusive
    • Inciter à l’augmentation du salaire minimum dans les pays développés où il est inférieur au salaire de réserve (ex. Etats-Unis, Royaume-Uni) et à l’augmentation des dépenses de protection sociale dans les pays émergents qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire
    • Promouvoir l’introduction de normes environnementales et sociales dans la conclusion des accords commerciaux régionaux (barrières tarifaires et non tarifaires) pour atténuer le biais inégalitaire de l’ouverture commerciale

 

  • Au niveau de l’UEM
    • Introduire un salaire minimum à 50 % des revenus médians nationaux et une assiette commune consolidée d’impôt sur les bénéfices des sociétés pour désinciter à la compétition socio-fiscale
    • Abonder une capacité budgétaire de la zone euro par des ressources propres (taxe GAFAM, taxe carbone, contribution IS) afin de financer des programmes d’investissement dans les compétences en faveur des zones en difficulté ou rattrapage économique
    • Achever l’union bancaire avec une garantie universelle des dépôts afin d’assurer une meilleure allocation du crédit en faveur des pays de la périphérie

 

  • Au niveau français
    • Cibler le plan d’investissement dans les compétences sur les demandeurs d’emplois de longue durée et les jeunes décrocheurs en fonction d’une analyse territorialisée des besoins en qualifications et majorer le financement public soutenant l’accès aux modes de garde dans les zones prioritaires pour investir dans le capital humain
    • Supprimer les droits de mutation à titre onéreux pour 80 % des transactions et expérimenter une dotation initiale en capital pour les jeunes atteignant la majorité afin de stimuler la mobilité sociale et résidentielle
    • Supprimer le forfait social pour développer l’intéressement dans les PME pour mieux synchroniser les cycles de rentabilité et des salaires et introduire le « chèque syndical » pour inciter au développement d’un syndicalisme de services

Industrie et compétitivité

1. Les notions

Industrie et désindustrialisation

  • Selon l’INSEE, relèvent de l’industrie les activités économiques qui combinent des facteurs de production (installations, approvisionnements, travail, savoir) pour produire des biens matériels destinés au marché.
    • L’évolution comparée des trois secteurs des économies avancées (agriculture, industrie, services) met en évidence plusieurs étapes du développement : phase d’expansion du secteur secondaire (production de biens par la transformation de matières premières), puis du secteur tertiaire (Rostow, 1960)
    • en France : la VA industrielle a progressé de +6 %/an entre 1950 et 1974 vs. seulement +1,4 %/an entre 1974 et 2014 (+2,4 %/an pour les services marchands dans la même période)

 

  • La désindustrialisation consiste en la diminution de la part de l’industrie dans le PIB et dans l’emploi total.
    • La désindustrialisation est un phénomène commun à l’ensemble des économies avancées (diminution de 19,5 % à 16,5 % de la part de l’industrie dans le PIB mondial entre 1998 et 2008), à l’exception notable de l’Allemagne (24 % du PIB) ;
    • Elle concerne plus particulièrement la France, où la valeur ajoutée de l’industrie est passée de 23 % à 11 % du PIB entre 1970 et 2014 et où l’industrie employait 26 % des actifs en 1980 contre 12 % aujourd’hui (-2,5 M d’emplois). Les parts de marché de la France ont reculé notamment depuis les années 2000, passant de 13 % à 9 % dans l’UE et le solde du commerce extérieur est déficitaire de plus de 3 points de PIB
    • Ce recul de l’industrie en France s’illustre également par une compétitivité dégradée liée au prix des produits (coûts salariaux unitaires supérieurs de 15 % à la moyenne de la zone euro en 2017), mais aussi à leur qualité (élasticité-prix de la demande de biens d’exportation français 3x supérieure à celle des biens allemands)
    • Enfin, l’effort d’innovation en France apparaît insuffisant du fait des capacités d’autofinancement dégradées des entreprises françaises (1,22 robots pour 100 emplois industriels en France contre 2,5 en Allemagne), ce qui accroît l’écart de compétitivité hors prix avec les concurrents de la France et rend ses exportations vulnérables à une appréciation de l’euro (effet multiplicateur de -0,6 entre le cours de l’euro et le volume d’exportations selon le CEPII, 2012)

 

  • Les causes de la désindustrialisation sont liées à des évolutions structurelles et leurs conséquences sont négatives au plan macro-économique :
    • Selon la Banque de France (2017), cette désindustrialisation est d’abord liée au progrès technique, aux évolutions de la structure de la demande globale (loi d’Engel, 1857 : élasticité-revenu de la demande de services) supérieure à 1 et, marginalement, à l’ouverture commerciale (mentionner également l’incidence comptable de l’externalisation des services auparavant assurées par les entreprises industrielles) ;
    • Il peut également être avancé que le recul industriel est lié à une spécialisation géographique et sectorielle sous-optimale des exportations françaises, concentrées vers les pays de l’UE (66 %) et peu tournées vers les économies émergentes en Asie (12,5 %) ;
    • Cette désindustrialisation induit des conséquences sur la croissance potentielle selon le modèle de Solow (1956) : les gains de productivité étant plus élevés dans le secteur progressif (Baumol, 1966), la productivité globale des facteurs est ralentie par le déclin industriel ;
    • Elle entraîne également un accroissement du taux de chômage d’équilibre via les effets d’hystérèse (Blanchard, Summers, 1986) liés aux fermetures de sites industriels (pertes de capital physique et humain). Cette incidence négative est accrue par le défaut d’appariement entre offre et demande de formation en France, ainsi que par une mobilité géographique et intersectorielle insuffisante de l’offre de travail (Duhautois, 2005). La diminution du taux d’emploi est plus marquée dans les zones en reconversion industrielle et les secteurs atrophiés (ex. division par 2 du nb d’emplois dans le textile sauf sur les produits à haute valeur ajoutée comme la maroquinerie) mais peut aussi exister dans les services (effet de second tour) du fait de l’effet multiplicateur des emplois industriels (*3 à 4).

 

Le rôle de l’investissement dans la croissance économique

  • L’investissement est l’augmentation de la capacité productive par l’acquisition ou le remplacement d’équipements.
    • En comptabilité d’entreprise, la FBCF accroît le stock de capital productif en quantité et/ou en qualité.
    • La décision d’investir s’apprécie sur le moyen terme car il existe un délai avant l’accroissement effectif de la capacité productive. Deux conditions pour investir (loi de Wicksell, 1898) :
      • Confiance en des débouchés pérennes (« les carnets de commandes sont remplis»)
      • Profitabilité positive (profitabilité = rentabilité – taux d’intérêt nominal, càd que l’on n’investit davantage si la rentabilité est élevée et si les taux d’intérêt sont faibles)
      • C’est pourquoi la contribution de l’investissement à la croissance est particulièrement volatile : Ex. -12 % en 2009 ou formation de la bulle Internet par surinvestissement fin des années 1990 car la profitabilité anticipée des NTIC était surévaluée (effet Averch-Johnson, 1962). Après l’éclatement de la bulle, les entreprises provisionnent des dépréciations d’actifs et remboursent leurs dettes => contraction de l’investissement qui justifie l’intervention publique
      • Aujourd’hui, reprise du cycle d’investissement depuis 2015 car faibles taux d’intérêt, redressement des marges (40 % en 2016 pour les entreprises industrielles en France car baisse du prix des intrants et des CSU) et dépréciation de l’euro (-20 % par rapport à l’USD depuis 2015). Selon le cabinet Trendeo, les créations de sites industrielles ont été supérieures aux fermetures en France en 2017 (+25), ce qui constitue une première depuis la crise de 2008-2009.
    • Les leviers d’investissement sont multiples pour une entreprise : autofinancement, augmentation de capital (levée de fonds et/ou endettement (si accès au crédit, càd hors credit crunch ou flight to quality).

 

  • Les quatre catégories d’innovation :
    • une innovation de produit correspond à l’introduction d’un bien ou d’un service nouveau ou sensiblement amélioré sur le plan de ses caractéristiques ou de l’usage auquel il est destiné. Cette définition inclut les améliorations sensibles des spécifications techniques, des composants et des matières, du logiciel intégré, de la convivialité ou autres caractéristiques fonctionnelles.
    • une innovation de procédé est la mise en œuvre d’une méthode de production ou de distribution nouvelle ou sensiblement améliorée. Cette notion implique des changements significatifs dans les techniques, le matériel et/ou le logiciel.
    • une innovation d’organisation est la mise en œuvre d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de la firme ;
    • une innovation de marketing est la mise en œuvre d’une nouvelle méthode de commercialisation impliquant des changements significatifs de la conception ou du conditionnement, du placement, de la promotion ou de la tarification d’un produit.

Compétitivité et attractivité : deux notions voisines

  • La compétitivité est la capacité du secteur productif à répondre à la demande intérieure et étrangère tout en offrant aux résidents un niveau de vie croissant et soutenable.
    • Déterminants de la compétitivité-prix : CSU, taux de marge (EBE/VA), prix de l’énergie et du foncier, taux de change
    • Déterminants de la compétitivité hors-prix : niveau de gamme, qualification de la main-d’œuvre, qualité des infrastructures
    • MAIS les deux approches sont liées (faible compétitivité-prix = faibles marges = moindre investissement = moindre innovation). C’est pourquoi les stratégies de montée en gamme commencent par le rétablissement des marges des entreprises (ex. France depuis le CICE).

 

  • L’attractivité est la capacité à attirer des activités nouvelles et des facteurs de production mobiles (K et L qualifié) sur le territoire afin d’améliorer compétitivité et niveau de vie.
    • Déterminants de l’attractivité : environnement fiscal, qualité des infrastructures, qualification de la main-d’œuvre, prix et droit du travail
    • La France reçoit 17 % des IDE à destination du marché UE (dont 2/3 depuis des partenaires UE et 19 % depuis les USA), derrière l’UK mais devant l’AL. 20 k entreprises étrangères emploient 2 M de salariés en France et représentent 27 % de la R&D.

 

2. Les outils

 

Les politiques industrielles sectorielles et horizontales

  • La politique industrielle désigne l’ensemble des actions visant à modifier l’allocation des ressources dans le secteur productif par rapport à celles qui résulteraient spontanément des mécanismes de marché.
    • Les justifications de la politique industrielle font appel à des conceptions différentes du rôle de l’intervention publique dans l’économie :
      • Internalisation des externalités positives : R&D publique (effet multiplicateur de 0,9 sur la R&D privée selon Falk, 2004), incitations fiscales, investissement dans le K humain, y compris par la concentration spatiale des activités ex. formation de clusters (Krugman, 1991) => « Etat stratège»
      • Correction des imperfections de marché et des asymétries d’information (ex. facilitation de l’accès au crédit), levée des barrières à l’entrée et lutte contre la formation de monopoles naturels pour éviter les trappes à sous-investissement => « Etat mécano »
      • Sauvegarde d’industries stratégiques en difficulté ou en reconversion => « Etat brancardier»

 

  • Deux approches de la politique industrielle : sectorielles (« picking the winners») mais information aussi imparfaite pour les décideurs publics : Rodrik, 2005 : le choix des projets par l’Etat stratège peut être capturé par des intérêts privés et/ou myopes sur la rentabilité des projets) horizontales (corrections des imperfections de marché)
    • Traditionnellement, les politiques industrielles s’organisaient de manière verticale pour protéger (List, 1837) et/ou financer le développement de secteurs d’activité. MAIS les politiques industrielles ont progressivement adopté une approche horizontale établissant un environnement fiscal et réglementaire favorable au développement des entreprises industrielles dans le contexte de l’ouverture commerciale et après l’échec de certains projets :
      • Gropp, 2014 : un système de garanties publiques des prêts octroyés par les banques commerciales accroît le risque des crédits : ex. en Allemagne fin 2001 système de garanties comparable à des subventions indirectes faussant la concurrence et débouchant sur une allocation inefficiente du crédit => les banques ont changé de comportement lorsque leurs prêts n’ont plus été garantis, accordé des crédits moins risqués et de moindre volume afin de concentrer leurs ressources sur les projets considérés comme les plus performants)
      • Martin, 2008 : faible utilité des pôles de compétitivité (ex. de politique sectorielle) : 71 pôles en 2016, ont bénéficié de 2,3 milliards d’euros d’aides publiques. Certes, les études montrent qu’un doublement du nombre d’emplois sur un même territoire se traduit par des gains de productivité de l’ordre de 3 % à 8 % [Rosenthal, 2004] mais les mouvements de concentration territoriale des entreprises se réalisent spontanément (ex. chimie, automobile). Par ailleurs, certains secteurs peuvent retirer même un avantage de la dispersion géographique (ex. industrie du plastique) pour se localiser dans des zones d’emploi où les coûts de la main-d’œuvre sont plus faibles.
      • Duranton, 2011 : autre critique des politiques sectorielles : ce sont surtout les entreprises en déclin qui bénéficient de l’intervention des pouvoirs publics via la subvention et la sélection de projets spécifiques qui n’améliorent pas les performances des entreprises. D’où une préférence aujourd’hui pour les politiques horizontales.
    • Un exemple de politique horizontale : le soutien fiscal à l’innovation, notamment à travers le CIR (6 Md€/an, avec un impact de +0,3 PP sur la dépense de R&D selon la DG Trésor). MAIS la R&D française stagne à 2,2 % du PIB contre un objectif à 3 % dans la Stratégie de Lisbonne.

 

Le modèle allemand : compétitivité hors-prix

  • Une montée en gamme et une spécialisation réussies
    • La compétitivité prix, élément déclencheur : modération salariale (+2 % pouvoir d’achat des salariés entre 1991 et 2011 vs. +26 % du PIB/hab) => la croissance absorbée par les exportations (29 % du PIB en 1991 vs. 50 % en 2011)
    • Effort de R&D proche de l’objectif de la stratégie de Lisbonne (2,9 % vs. 3 % du PIB), forte capacité d’innovation pour repousser la frontière technologique (70 brevets triadiques déposés par million d’habitants vs. 50 aux USA et 35 en FR) et tournant de la robotisation : 19 000 achats par an (vs. 4 600 IT et 3 300 FR)
    • La différenciation par la qualité permet aux entreprises allemandes de garder une latitude dans la fixation de leurs prix de vente (faible élasticité-prix des exportations : 0,3 vs. 0,9 en FR) => améliore leur profitabilité, ce qui leur permet de maintenir un niveau élevé d’investissement (33 % de plus que la France) et donc un haut niveau de gamme (cercle vertueux)

 

  • MAIS le modèle de compétitivité allemand tient aussi à d’autres facteurs (Duval, 2012)
    • Tissu industriel (Mittelstand) et concentration spatiale des activités (350 000 PME actives à l’exportation vs. 100 000 en France) : héritage historique du fédéralisme (7 grandes métropoles avec plus de 1 million d’hab.) et de l’absence d’empire colonial
    • Faibles coûts de l’immobilier (8,3 € le m² à Berlin ou 14,2 € à Munich vs. 24,8 € à Paris ; +10 % entre 2000 et 2010 vs. +100 % en FR et part des ménages locataires en métropole supérieure à 67 %), vieillissement de la population active (effet Noria) et modèle de codétermination dans l’entreprise ont rendu possible la modération salariale

 

La réindustrialisation américaine : compétitivité prix

  • Entre 2010 et 2012, 500 000 emplois industriels créés liés à deux facteurs de compétitivité-prix (+35 % par rapport à l’UE) :
    • Compression des CSU : baisse de -4 % des salaires réels entre 2008 et 2012, distorsion de la répartition de la VA au profit du facteur K (+3 PP), réduction de l’écart des CSU avec le Mexique ou la Chine (moins de délocalisations)
    • Diminution du prix des intrants énergétiques : pic d’exploitation des hydrocarbures non conventionnels en 2012 (2/3 de la production de gaz vs. 2 % en 2002) => baisse de moitié du prix du gaz naturel (3x inférieur aux prix UE et JAP car le gaz n’est pas un marché mondial contrairement au pétrole)

 

  • Fin des déficits jumeaux aux USA ? (Morris, 2013) Redeviennent exportateur net de produits pétroliers depuis 2012 : +15 Md$ en 2016 (première fois depuis 1949)
    • MAIS les prix de l’énergie constituent aussi un signal-prix pour orienter l’offre et la demande vers des sources d’énergie renouvelables
    • Par ailleurs, la distorsion de la répartition de la VA accroit les inégalités de revenus (Stiglitz, 2012) => problématique de l’augmentation du salaire minimum fédéral (+35 % sous Obama)
    • Enfin, on n’observe pas de réindustrialisation des secteurs fortement intensifs en travail, ex. textile partis vers Vietnam & Indonésie => faible incidence sur l’emploi industriel (Artus, 2014) : -80k emplois industriels en 2016. Et 2/3 des relocalisations dans les Etats du Sud (not. Texas), alors que la région des Grands Lacs a perdu plus de 4 PP de VA industrielle entre 2000 et 2014 (redistribution géographique).

Les dévaluations internes dans l’UEM

  • Dans les pays périphériques, la compression des CSU (+30 % entre 2000 et 2009 vs. +5 DE, puis -5 % SP et +5 % IT entre 2009 et 2015) a permis de réduire les déficits commerciaux (SP et IT : excédent de 1,5 % PIB) mais n’a pas encore entrainé une montée en gamme des produits exportés (donc forte sensibilité au prix)
    • Dévaluation interne = ensemble de mesures qui visent à modifier les prix relatifs afin d’améliorer la compétitivité d’un pays dans le cadre d’un régime de change fixe. Ces mesures peuvent porter sur les politiques du marché du travail, des biens et/ou sur la fiscalité.
    • En outre, ces politiques sont très coûteuses en emploi (pic du chômage à 26 % en SP et à 12 % en IT en 2013), cf. CEPII, 2012 (« Peut-on dévaluer sans dévaluer ? »)

 

  • En France, la politique de restauration des marges (EBE/VA) des entreprises peine encore à produire ses effets
    • Allègements des cotisations employeurs sur les bas salaires (jusque 1,6 SMIC), création du CICE (jusque 2,5 SMIC), Pacte de responsabilité (baisse des cotisations familiales jusque 3,5 SMIC, suppression de la C3S), baisse de l’IS à 25 % à horizon 2022 ~ 45 Md€ d’allègements de PO
    • Selon l’OFCE (2016), le CICE explique une baisse de -2,8 % des coûts salariaux unitaires dans l’industrie. Légère remontée des marges à 31,9 % de la VA en 2016 (+2 PP par rapport à 2014) mais toujours inférieures au niveau d’avant crise (32,7 % en 2007) => remontée du taux d’investissement (23,3 % de la VA en 2016 vs. 21,5 % en 2009)
    • Toutefois, le CICE s’étend jusqu’à 2,5 SMIC et ne concerne pas l’ensemble de la masse salariale des entreprises industrielles (il avait aussi un objectif d’emploi justifiant ce ciblage sur les bas salaires : env. 100 000 emplois créés ou sauvegardés en 2013-2015) ; par ailleurs, il ne bénéficie que pour moins d’un tiers aux secteurs exposés à la concurrence internationale (France Stratégie, 2017) ;
    • Mais ces politiques demeurent limitées parce qu’elles se concurrencent (jeu à somme nulle)

 

3. Les défis

 

A quoi ressemblera l’industrie du futur ?

  • Rapport du CAS sur les secteurs de la nouvelle croissance : une projection à horizon 2030 (2012) : le potentiel d’innovation technologique n’est pas épuisé (ex. médicaments de biosynthèse, soins électromagnétiques, création numérique, technologies environnementales, etc).
  • « 3ème révolution industrielle » = économie décarbonée et smart grids: utilisation des nouvelles technologies au service d’objectifs environnementaux [Rifkin, 2012]
  • Enjeux de l’usine du futur : lignes de production reconfigurables pour gagner en agilité (ex. chez Sogefi), fabrication additive en production (ex. impressions 3D chez Siemens), utilisation de robots intelligents, d’objets connectés et de technologies de réalité augmentée (ex. vérification des chantiers chez Airbus), insertion dans une logique d’efficience environnementale et d’économie circulaire (ex. chez Schneider), problématiques de bien-être et de qualification continue des salariés

 

Peut-on réindustrialiser la France ?

  • La simplification de l’environnement fiscal et réglementaire français, ainsi que de nouveaux investissements à l’échelle européenne permettraient d’enrayer et/ou d’atténuer les incidences négatives de la désindustrialisation :
    • S’agissant des dispositifs sociaux fiscaux (CICE, Aubry-Fillon, PRS), leur unification autour d’un allègement général des cotisations employeurs dégressifs de 1 à 3,5 SMIC, ainsi qu’une réduction de l’IS à 25 % à horizon 2022 (soit la moyenne UE) permettrait d’achever la stratégie de compétitivité-prix déjà entamée ;
    • La simplification du recours au chômage partiel (passage d’un régime d’autorisation administrative à un régime de déclaration) et la décentralisation des minima de branches au niveau des accords d’entreprise renforceraient la flexibilité interne des entreprises industrielles et la résilience de l’emploi en bas de cycle d’activité pour prévenir de futurs effets d’hystérèse ;
    • Au-delà, il conviendrait également de renforcer l’efficacité de l’appareil de formation français, qui participe également de ces effets d’hystérèse : y contribueraient un pilotage des filières d’apprentissage par les branches professionnelles et les régions, ainsi qu’un meilleur ciblage des financements de la formation professionnelle vers les demandeurs d’emploi (qui bénéficient aujourd’hui de 10 % seulement des financements) ;
    • Enfin, à l’échelle européenne, de nouvelles politiques industrielles verticales pourraient être financées (transitions environnementale et numérique) par la montée en puissance de nouvelles ressources propres à compter de 2020 (fiscalité carbone, taxe sur le chiffre d’affaires des GAFA, etc.) : en parallèle, la mise en œuvre de mesures protectionnistes temporaires pourrait également être envisagée (ex. préférence européenne pendant 5 ans pour l’accès des entreprises aux données publiques), en particulier si les Etats-Unis maintiennent leur décision de rehaussement de droits de douane.

 

La colocalisation : une stratégie d’avenir ?

  • Constat d’une mauvaise spécialisation géographique des exportations françaises (seulement 10 % vers l’Asie du Sud-Est alors que la Banque mondiale prévoit une croissance de 6,1 % dans cette zone en 2018)
    • Or les secteurs qui ont résisté sont les plus intégrés à l’international (ex. aéronautique +87 % production en volume entre 2000 et 2016) ou à haute valeur ajoutée (ex. produits pharmaceutique +72 % sur la même période) ; à l’inverse, les branches de basse technologie ont connu une forte désindustrialisation (ex. textile -51 %)
  • Question aujd : faut-il étendre cette stratégie au secteur automobile ? (ex. usine Renault à Tanger) : imitation du modèle allemand d’intégration des chaines de valeur en Europe centrale et orientale => externalisation des étapes du processus industriel les plus intensives en travail pour réaliser des gains de compétitivité-prix [Sinn, 2006: 4x plus d’importations de composants industriels par l’Allemagne depuis l’Europe de l’Est par rapport à la France]. Cette interdépendance génère des gains de profitabilité pour les entreprises, qui peuvent maintenir les sites nationaux [Pfaffermayr, 1994]
  • La France pourrait mener une telle politique de colocalisation avec les pays du Maghreb (seulement 1,7 % des IDE français) : faibles coûts de transport, proximité linguistique de la main-d’œuvre, stabilité géopolitique hors Tunisie. MAIS risque d’un effet négatif à court terme sur l’emploi national industriel.

Faut-il des « champions » industriels européens ?

 

  • Le modèle d’Airbus est-il duplicable ?
    • Né en 2000 du rapprochement du français Aérospatiale Matra, de l’allemand DASA et de l’espagnol CASA : le groupe réalise un CA de 67 Md€ en 2016, avec 133k salariés et 1 500 commandes/an (vs. 1 350 pour Boeing)
    • Les champs possibles pour de « nouveaux Airbus » sont nombreux (transport ferroviaire, automobile, défense, télécoms, chantiers navals) mais des freins qui s’y opposent également :
      • pas de consensus en Europe sur les politiques industrielles (choix des services notamment financiers en UK et aux NL)
      • une logique de concurrence entre les champions nationaux existants qui rend difficile la conclusion d’alliances (ex. Alstom Siemens dans l’énergie et le ferroviaire => rachat de la branche énergie d’Alstom par General Electrics en 2014 ; idem échec du rapprochement France Télécom – Deutsche Telekom en 1999)
      • un enjeu de répartition des sites, des emplois et équilibre des pactes d’actionnaires (ex. opposition de l’Allemagne à la fusion BAE – EADS en 2012 ; s’agissant d’Airbus : sites à Toulouse, Hambourg, Getafe, etc.)
      • des choix stratégiques divergents au niveau micro-économique (ex. modèles différents de production d’énergie)
    • Les freins à la création de champions industriels européens (« Airbus de l’énergie ») sont plus d’ordre politique que juridique (droit de la concurrence de l’UE)

 

Les mesures du bien-être et du progrès social

S’il constitue un indicateur fiable pour mesurer la croissance économique, le PIB demeure limité dans sa portée. En particulier, il ne permet pas de rendre compte du niveau de bien-être et de progrès social dans une économie. Depuis les années 1990, les institutions internationales recherchent une mesure alternative du développement. Celle-ci intégrerait par exemple la soutenabilité environnementale ou les modalités de répartition des richesses. Parmi les indicateurs alternatifs a notamment émergé l’indicateur de développement humain (IDH). Aucun des nouveaux indicateurs n’a toutefois conduit à remplacer le PIB. Ils tendent plutôt à en constituer un complément du point de vue des décideurs publics.

 

1. Les indicateurs alternatifs de mesure du bien-être et du progrès social se sont développés depuis les années 1990 pour compléter le PIB

A. Le PIB constitue un indicateur fiable de la croissance économique mais limité dans sa portée

Le produit intérieur brut (PIB) mesure les richesses produites durant l’année par les unités résidentes. En méthode, il peut être approché soit par la production, soit par la demande, soit par les revenus. Par sa fiabilité, le PIB contribue à la conception et à l’évaluation des politiques publiques : il permet des comparaisons dans le temps et l’espace et il est utilisé pour déterminer d’autres indicateurs tels que le solde budgétaire structurel. Jusqu’à la fin des Trente Glorieuses, l’usage du PIB a ainsi fait consensus dans un contexte où accroissement des richesses et amélioration du bien-être se confondaient.

Toutefois, le PIB ne mesure que la croissance économique et non le bien-être. Ainsi, par construction, il n’intègre pas certaines activités socio-économiques telles que le travail domestique ou le bénévolat, dans la mesure où elles ne donnent pas lieu à valorisation sur un marché monétaire. Par ailleurs, sa mesure est indifférente au niveau des inégalités de revenus ou de patrimoine – ainsi, un accroissement du PIB par habitant peut masquer une répartition inégalitaire des richesses –, mais aussi aux externalités négatives que peut engendrer une hausse de la production, notamment au plan environnemental.

 

B. A partir des années 1990, la recherche d’indicateurs alternatifs au PIB retient une définition plus large du niveau de développement

Le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) introduit en 1990 l’indice de développement humain (IDH) sur la base des travaux d’Amartya Sen. Celui-ci tient compte du PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat, de l’espérance de vie à la naissance ou encore du taux d’alphabétisation des adultes ou du taux de scolarisation des enfants. En agrégeant plusieurs indices hétérogènes, l’IDH constitue ainsi un indicateur composite qui rend compte du niveau de développement au-delà des richesses monétaires.

A partir de la crise de 2007-2008, les institutions internationales relancent le débat sur les limites du PIB et la recherche de nouveaux indicateurs du bien-être et du progrès social. En 2007, la conférence « Beyond GDP » (« Au-delà du PIB ») et le Forum mondial d’Istanbul, qui réunissent la Commission européenne, l’OCDE, l’ONU et la Banque mondiale, marquent leur volonté de mettre en place de nouveaux indicateurs complémentaires du PIB. La commission sur la mesure des performances économiques et du progrès social (« commission Stiglitz »), installée en 2008 par le président Sarkozy, souligne la nécessité d’inclure les inégalités dans la mesure du bien-être et inspire la création par l’OCDE du « Better Life Index » en 2012.

 

2. Parmi les indicateurs alternatifs au PIB, aucun ne s’est encore imposé dans la mesure du bien-être et du progrès social

A. Certains indicateurs monétaires sont utilisés comme alternatives au PIB mais lui restent fortement corrélés

 Plusieurs indicateurs monétaires sont aujourd’hui utilisés comme alternatives au PIB : en méthode, ils sont également issus des comptes nationaux, mais retiennent un périmètre différent du PIB. Ainsi, la commission Stiglitz recommande l’usage du revenu national disponible net (RNDN), qui tient compte du solde des échanges de revenus avec l’étranger et de la dépréciation du capital physique. Le RNDN reste toutefois fortement corrélé au PIB et sa mesure ne bouleverse pas la vision des niveaux de développement : les Etats-Unis se classent en 1ère position et la France en 5e.

D’autres facteurs permettent de compléter le PIB en y intégrant une dimension de soutenabilité sociale et environnementale. Ainsi, l’indice de bien-être durable (IBED) valorise les inégalités et des activités non monétaires telles que le travail domestique. L’indicateur de progrès véritable (IPV) le complète en intégrant le bénévolat et la charge de la dette. Bien que plus complets que le PIB, ces indicateurs ne retiennent toutefois qu’une approche limitative du bien-être (les temps de loisirs ou la qualité du capital humain n’y sont pas inclus) et conservent la dimension productive du PIB en valorisant en équivalent-revenu des activités non monétaires. Ils sont par ailleurs critiquables car ils ne rendent pas compte du caractère irréversible de certains dommages environnementaux.

 

B. Les indicateurs non monétaires promeuvent une approche radicalement différente du développement mais ne font l’objet d’un consensus ni sur leur définition ni sur leur opérabilité

 Parmi les indicateurs non monétaires, l’IDH reste le plus suivi : pour répondre aux critiques qui lui étaient adressées (caractère arbitraire des poids attribués aux différents facteurs), le PNUD y a renforcé depuis 2010 la prise en compte des inégalités sociales et de genre et a adopté une approche multidimensionnelle de la pauvreté non centrée sur sa seule dimension monétaire. En tête du classement de l’IDH figure la Norvège, les Etats-Unis se classent en 10e position et la France 21e. L’IDH ne fait toutefois à ce jour l’objet d’aucun usage opérationnel et n’a pas remplacé le PIB dans l’appréciation des décideurs publics.

En toute hypothèse, la construction d’un indicateur rendant compte de l’ensemble des dimensions du bien-être social et environnemental reste à achever. Elle soulève toujours des difficultés méthodologiques sur les modes de valorisation des composantes non monétaires du développement (par équivalent-revenu ou par un indicateur synthétique) et des discussions quant au périmètre à retenir (intégration potentielle de la qualité des relations sociales ou du niveau de sécurité par exemple). Par ailleurs, les différents indicateurs alternatifs ne modifient pas sensiblement la vision des niveaux de vie que fournit le PIB par habitant : ce sont globalement les mêmes pays qui combinent un revenu par habitant faible, des inégalités importantes, un fort taux de mortalité et un faible temps consacré aux loisirs. Enfin, des différences de nature demeurent entre soutenabilité de la croissance à long-terme (mesure de l’impact économique du réchauffement climatique et de l’épuisement des ressources naturelles) et bien-être social (approche du développement humain décorrélée de la mesure du PIB).

 

Classement des principaux pays à l’IDH (2016)

 

1 Norvège 0,949
2 Australie 0,939
2 Suisse 0,939
4 Allemagne 0,926
5 Danemark 0,925
5 Singapour 0,925
7 Pays-Bas 0,924
8 Irlande 0,923
9 Islande 0,921
10 Canada 0,920
10 Etats-Unis 0,920
16 Royaume-Uni 0,909
21 France 0,897
49 Russie 0,804
79 Brésil 0,754
90 Chine 0,738
131 Inde 0,624

Les conséquences économiques du vieillissement démographique

Dans son essai Perspectives économiques pour nos petits enfants (1933), John Maynard Keynes exposait son intuition que cent ans plus tard, une ère d’abondance sans précédent et une hausse sensible du niveau de vie résulteraient de l’accumulation du capital et du progrès technique. Les gains de productivité ainsi réalisés devraient nous permettre de ne travailler guère plus de 15 heures par semaine pour satisfaire nos besoins économiques. De fait, en 2030, l’ère de l’abondance aura fait disparaître la science économique, essentiellement liée à la notion de rareté.

 

Les perspectives démographiques, en particulier dans les pays développés, semblent pourtant démentir cette intuition. Dans une étude de 2001, l’OCDE mettait en effet déjà en évidence les conséquences économiques et budgétaires liées à l’allongement de l’espérance de vie et au vieillissement démographique, c’est-à-dire à l’accroissement de l’âge moyen de la population. Les conséquences budgétaires de cette dynamique de vieillissement, décrite comme « inéluctable et irréversible » selon les termes d’un rapport d’information de 1999 du Sénat français, ont amené les pays développés à repenser l’Etat social, sinon dans ses fondements, à tout le moins dans ses modalités, afin d’en assurer la soutenabilité face à la prévision d’une hausse sensible des dépenses sociales.

 

C’est en effet depuis les réformes du chancelier Bismarck dans l’Allemagne de la fin du XIXème siècle et, en particulier, depuis la fin du second conflit mondial, que les pays de l’OCDE ont mis en place des systèmes de financement public des pensions de retraites et de prise en charge des dépenses de santé. Ces systèmes sont fondés sur un principe de mutualisation des risques déjà conceptualisé dans la littérature de Léon Walras. Aussi les systèmes par répartition consistent-ils, notamment en France, à financer le versement de pensions de retraite par des cotisations prélevées de manière obligatoire sur la population active. Or, le vieillissement démographique, en accroissant le taux de dépendance, c’est-à-dire le rapport entre inactifs et actifs, semble remettre en cause la soutenabilité de cet Etat-providence, sauf à ce que des réformes n’en modifient le financement.

 

Cette interrogation se pose par ailleurs avec une singulière acuité pour les pays développés, qui ont terminé leur transition démographique, et où s’opère le départ à la retraite des cohortes issues de l’explosion démographique d’après-guerre – la génération du baby-boom devenant, un demi-siècle plus tard, celle du papy-boom. Le vieillissement démographique y est ainsi tout à la fois une source de satisfaction quant à la capacité du modèle de développement à allonger tant l’espérance de vie que l’espérance de vie en bonne santé, mais il est encore une source d’incertitudes quant à ses conséquences budgétaires. Toutefois, les conséquences économiques du vieillissement démographique ne sauraient être résumées à son incidence budgétaire puisqu’il pose également des enjeux quant à la structure et au niveau de la croissance potentielle.

 

Les pays développés sont le témoin d’une dynamique de vieillissement de leurs populations généralisée, bien qu’inégale, qui n’est pas sans conséquence sur le plan macroéconomique (I). Dès lors, ils ont entendu adapter leur modèle de protection sociale par des réformes de nature essentiellement budgétaire, mais qui pourraient toutefois être approfondies (II).

 

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La dynamique de vieillissement démographique, si elle est commune à l’ensemble des pays développés, s’y déploie toutefois de façon inégale (i) et soulève des questions économiques qui ne s’épuisent pas dans des enjeux de nature seulement budgétaire (ii).

 

Les populations des pays de l’OCDE vivent plus longtemps et en meilleure santé. L’espérance de vie moyenne s’y est en effet sensiblement allongée du fait d’une amélioration des niveaux de vie et de l’offre de soins de santé. Elle est ainsi passée de 66 ans en moyenne en 1960 à 78 ans en 2009. Mais c’est encore l’espérance de vie en bonne santé qui s’est allongée puisque les personnes retraitées vivent de plus en plus longtemps sans incapacité. Du reste, cette évolution se poursuivra probablement durant les décennies qui viennent du fait du développement de la biotechnologie et de microprocesseurs à vocation médicale, qui permettent d’envisager, selon l’OCDE (2012), un nouvel allongement de l’espérance de vie de plus de 7 ans en moyenne d’ici à 2050.

 

Cette dynamique d’allongement de l’espérance de vie opère toutefois de façon inégale entre les pays développés. Si certains biais de calculs peuvent inciter à la prudence quant à l’interprétation des chiffres établis à cet égard par chaque Etat, les statistiques de l’Eurostat permettent d’établir depuis 1971 des comparaisons internationales signifiantes. Ainsi, les femmes japonaises peuvent-elles aujourd’hui espérer, à la naissance, vivre en moyenne 89 ans, tandis que les hommes suisses peuvent espérer vivre 84 ans. De même, l’espérance de vie sans incapacité atteint 79 ans en Suède et en Norvège, tandis elle n’est que de 65 ans aux Etats-Unis. Les disparités entre femmes et hommes ont toutefois tendance à s’atténuer en la matière.

 

A cet allongement de l’espérance de vie moyenne se combine la faiblesse des taux de fécondité. Ceux-ci s’élèvent en effet en moyenne à 1,6 enfant par femme dans l’OCDE, alors qu’un taux de 2,1 enfants par femme serait nécessaire pour y maintenir une population stable. Mais la répartition des taux de fécondité est, ici aussi, inégale puisqu’ils sont de 1,1 enfant par femme en Italie, en Espagne ou en République Tchèque, de 1,4 en Allemagne et de 2,01 en France. Par comparaison, le taux de fécondité moyen atteint 4,6 enfants par femme sur le continent africain, ce qui traduit essentiellement le fait que la majorité des pays africains n’ont pas encore terminé leur transition démographique.

 

Cette combinaison d’un allongement de l’espérance de vie et de faibles taux de fécondité entraîne une contraction de la population des pays développés et, en son sein, une diminution de la part relative des actifs. Par symétrie, le taux de dépendance, c’est-à-dire le rapport entre le nombre d’individus âgés de 65 ans ou plus et le nombre des personnes de 20 à 64 ans, devrait, quant à lui, continuer à augmenter pour atteindre près de 50 % à l’horizon 2050 dans les pays de l’OCDE. Ce ratio moyen de 1,5 actif pour 1 retraité se décline toutefois ici encore de manière inégale, puisqu’il devrait être plus proche de 1,2 actif pour 1 retraité dans certains pays comme l’Allemagne ou le Japon. En France, la part des personnes de moins de 25 ans dans la population devrait, quant à elle, passer 28 % en 1990 à 21 % en 2050. En outre, la part des personnes très âgées devrait, elle aussi, s’accroître dans les pays de l’OCDE, puisque les personnes de plus de 80 ans, qui y représentent 4 % en 2010, devraient en effet y représenter 8 % en 2050. En 2060, un tiers des Français auraient ainsi plus de 60 ans et les plus de 85 ans seraient près de 5 millions, contre 1,4 million aujourd’hui.

 

Ce vieillissement démographique, s’il concerne au premier chef les pays occidentaux et le Japon, n’est toutefois pas totalement ignoré par les anciens Etats du bloc d’Europe de l’est ou encore par la Chine. Une politique fiscale défavorable aux adultes sans enfant a en effet été mise en œuvre en Union soviétique sous Staline et a  favorisé, au sortir de la guerre, un dynamisme démographique analogue au baby-boom de l’Europe occidentale. La Chine doit, quant à elle, faire face à une problématique analogue de vieillissement de sa population, dont les personnes de plus de 60 ans devraient représenter le tiers en 2035, et qui tire ses origines dans la politique publique de restriction des naissances, dite de « l’enfant unique », menée depuis les années 1970 et récemment assouplie, notamment pour ce qui concerne les minorités ethniques.

 

Or la contraction et le vieillissement de la population des pays développés devraient emporter des conséquences d’ordre budgétaire, mais aussi de nature macroéconomique.

 

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Le vieillissement démographique devrait en effet remettre au premier chef en question la soutenabilité des politiques publiques relatives à la prise en charge des pensions des retraités et des dépenses de santé. L’OCDE estime ainsi que les pressions budgétaires résultant de ce vieillissement démographique pourraient accroître de 6 % du PIB en moyenne les dépenses liées aux personnes âgées d’ici 2050. Cette contrainte budgétaire serait répartie entre 3 à 4 points de PIB supplémentaires alloués au financement des retraites, qui représentent aujourd’hui 7,5 % du PIB dans l’OCDE, et 2 à 3 points de PIB de dépenses de santé supplémentaires. L’ancien Chief Economist de l’OCDE, Ignazio Visco, ajoutait, du reste, dans une étude de 2001 qu’il appartiendrait sans doute de réévaluer ces prévisions, fondées sur des hypothèses d’évolution du marché du travail et de la productivité sans doute trop optimistes.

 

Cette pression budgétaire trouve son origine tant dans la stagnation de la population active, et donc des assiettes sur lesquelles est assis le financement social, que dans la hausse du taux de dépendance. Toutes choses égales par ailleurs, le vieillissement de la population accroît en effet la demande de soins dans la mesure où les dépenses médicales sont deux fois plus importantes au-delà de 60 ans et sont encore multipliées par deux au-delà de 80 ans. Le développement ou l’apparition de certaines maladies chroniques ou lourdes participent encore de cette pression budgétaire.

 

Ces perspectives d’une contrainte budgétaire accrue résultant du vieillissement démographique peuvent toutefois être nuancées. Le lien statistique entre âge et dépenses de santé provient en effet essentiellement de ce que les deux dernières années de la vie concentrent la majeure partie des dépenses de santé. Ainsi, le vieillissement démographique ne représente-t-il, per se, qu’un dixième de l’évolution des dépenses de soins en France depuis 1960 [L’Horty, Quinet, Rupprecht, 1997]. Ce serait bien plus un effet de génération qui expliquerait cette évolution liée à la médicalisation des modes de vie, à la hausse du niveau de vie, qui incite davantage à ne plus regarder la santé comme un « bien supérieur » au sens de Vleben (1934), mais encore au développement de l’offre de soins et à la baisse du prix relatif des médicaments [Thomas, 1975]. Or, il n’est pas exclu de penser que de nouvelles innovations dans le secteur médical diminueront encore plus avant le coût des traitements, comme ce fut par exemple le cas avec le vaccin contre la polio. De même, le recul de la morbidité, et donc de l’âge à partir duquel les dépenses de santé s’accroissent, pourra également participer à atténuer les conséquences budgétaires du vieillissement. A titre d’exemple, bien que le Japon ait la population la plus âgée de l’OCDE, la part des dépenses de santé y demeure modérée à 10,2 % du PIB en 2014, contre 11,5 % en France et en Allemagne, ou encore 17,1 % aux Etats-Unis. Enfin, les économies réalisées en termes de dépenses liées au chômage et à l’éducation du fait du vieillissement démographique et de la stagnation de la population active pourraient également pour partie compenser la pression budgétaire décrite ci-haut.

 

Les conséquences économiques du vieillissement démographique ne sauraient toutefois s’épuiser dans une contrainte budgétaire puisqu’elles sont encore de nature à affecter la croissance potentielle des économies développées. Les politiques malthusiennes de partage du travail ont en effet pu postuler que la croissance de la population active était un frein à la croissance économique, ce qui a pu justifier, dans les années 1960 et 1970, la fixation d’un objectif de croissance démographique nulle dans certains pays nouvellement décolonisés. Or les études démographiques [Sauvy, 1954] comme macroéconomiques [Solow, 1956] ont tout au contraire montré que la croissance de la population active avait un effet positif et non négatif sur la croissance potentielle d’une économie. Du fait du vieillissement, la population des pays développés devrait stagner puis diminuer à l’horizon 2050, entraînant une baisse du sentier de croissance potentielle à long terme jusqu’autour de 1 à 1,5 point en moyenne par an en Europe occidentale. Dès lors, la croissance potentielle des pays de l’OCDE devrait reposer sur la seule productivité du facteur travail.

 

Or, la productivité du facteur travail devrait, elle aussi, légèrement décliner sous l’effet du vieillissement de la population active. La part des travailleurs âgés de 55 à 64 ans devrait en effet passer de 13,2 % à 17,4 % d’ici à 2020 en Europe, ce qui devrait favoriser le ralentissement de la productivité, sauf à ce qu’un vif effort d’adaptation des postes de travail et de mécanisation soit réalisé. Un pays comme le Japon, où 42 % de la population sera âgée de 60 ans et plus d’ici 2050, compte à cet égard déjà 339 robots industriels pour 10 000 employés, contre 55 pour la moyenne mondiale. Le vieillissement de la population active, si elle fige pour partie les innovations techniques et de procédés, peut en outre être également une source d’expérience et de savoir-faire, compensant ainsi pour partie cet effet négatif sur la productivité. De même, l’allongement de l’espérance de vie en bonne santé est source d’un bien-être, y compris au travail, qui y favorise la productivité.

 

Le vieillissement démographique devrait encore modifier la structure du marché du travail. Il devrait en effet favoriser la hausse du taux d’emploi féminin, prévu à 65 % en 2025 contre 55 % en 2004 en Union européenne, du fait du remplacement graduel des femmes âgées par des femmes plus jeunes ayant un niveau de formation supérieur et dont le taux d’activité est plus élevé. En revanche, le besoin accru de financement de la protection sociale devrait accentuer le coin salarial et accroître ainsi le prix du travail, sauf à ce qu’une partie des cotisations sociales soit basculée vers une autre assiette, et notamment sous la forme d’une fiscalité indirecte (c’était par exemple le sens du relèvement du taux marginal de la TVA de 3 points en Allemagne en 2007).

 

Cette évolution structurelle du marché du travail se combine avec une évolution de la demande globale dans les pays développés. Ainsi, l’évolution de la consommation des ménages – qui vieillissent, donc – devrait accentuer la demande d’emplois de service, en particulier de services de proximité, et de soins de santé, ce qui favorisera en retour la demande de travail dans ces secteurs d’activité. La spécialisation des économies développées dans la production de services non échangeables devrait ainsi se poursuivre aux dépens de la production de biens manufacturés. Cette évolution vers une « société postindustrielle » [Fourastié, 1949] de moindre intensité capitalistique devrait, en retour, avoir encore un effet négatif sur les gains de productivité [Baumol, 1966], et donc sur la croissance potentielle, ainsi qu’un effet désinflationniste [Artus, 2015].

 

Mais le vieillissement démographique devrait également avoir une incidence sur le comportement d’épargne des ménages et, partant, sur l’abondance relative des facteurs capital et travail dans les économies développées. Il résulte en effet de la théorie du cycle de vie [Modigliani, 1953] que les individus, souhaitant lisser leur niveau de consommation tout au long de l’âge adulte, constituent pendant leur vie active un patrimoine qui constituera une réserve de consommation au moment de leur retraite. A suivre Modigliani, le vieillissement devrait donc accentuer la désépargne et exercer une pression à la baisse sur le prix des actifs. Mais cette théorie du cycle de vie ne semble pas totalement opératoire empiriquement puisqu’elle peine à rendre compte du comportement de populations, pourtant vieillissantes, comme celles de l’Allemagne ou du Japon, qui continuent à épargner. De même, en France, le système de retraites par répartition emporte une certaine solidarité entre générations qui incite les retraités à continuer à épargner. Le modèle de croissance de Ramsey (1928) a pu, à cet égard, expliquer ces comportements altruistes par lesquels l’individu préserve une partie de son revenu accumulé, qu’il souhaite léguer à ses descendants.

 

La théorie du cycle de vie ne permet pas davantage de rendre compte des flux de capitaux à l’échelle internationale, alors même que le vieillissement démographique pourra contribuer à en modifier la structure. A suivre Modigliani, il pourrait être en effet déduit que les pays relativement plus jeunes, en l’espèce les pays du Sud, constituent une épargne qui serait pour partie consommée par les pays relativement plus âgés, au Nord. Or, en réalité, les flux de capitaux sont davantage orientés du Sud vers le Nord, ce qui constitue un « paradoxe » [Lucas, 1990] au regard de la théorie du cycle de vie, mais encore de la situation qui a pu prévaloir au XIXème siècle, où les mouvements de capitaux étaient orientés de l’Europe vers les Etats-Unis et l’Amérique du Sud, relativement plus jeunes et où les investissements paraissaient davantage rentables.

 

Il semble donc possible de conclure que le vieillissement démographique aura, dans une certaine mesure, un effet positif sur le taux d’épargne dans les pays développés. Le démenti empirique à la théorie du cycle de vie peut, à cet égard, être pour partie attribué à l’ancrage des anticipations des agents économiques en matière de pérennité des systèmes de retraites et au rattrapage opéré, par les retraités, en rapport avec le niveau de vie des actifs. Le vieillissement démographique participera toutefois de l’exercice d’une pression négative sur la demande globale [Keynes, 1937, Hansen, 1939, Myrdal, 1940], du fait notamment de la raréfaction des jeunes couples [Todd, 1998]. La dépression de la demande globale serait, en outre, accrue dans l’hypothèse où, n’ayant pas confiance dans la soutenabilité du système de protection sociale, les actifs anticipaient un revenu permanent plus faible qu’attendu [Friedman, 1957]. Cette évolution macroéconomique pourrait, du reste, contribuer à un rééquilibrage de la balance courante des pays développés en favorisant les mouvements de capitaux vers les pays émergents et en déprimant pour partie les importations de biens manufacturés par les pays développés.

 

Enfin, le vieillissement démographique pourrait contribuer à ralentir la dynamique du marché immobilier. Les personnes âgées de 60 ans et plus changent en effet plus rarement de logement ou d’habitation puisque, durant les dix dernières années, seule une sur cinq a changé de logement en France, contre une sur deux pour l’ensemble de la population. Cette évolution s’accentue dans la tranche de 70 à 80 ans, où 60 % des personnes occupent leur logement depuis 25 ans en moyenne. De même que l’offre devrait ainsi se réduire, la demande devrait, elle aussi, ralentir, puisqu’il résulte du vieillissement démographique un nombre plus faible de candidats à la primo accession sur le marché immobilier. Ce phénomène explique, déjà, la stagnation du marché immobilier en Allemagne (croissance des prix de +10 % entre 2000 et 2010 contre +100 % en France) ou au Japon.

 

L’appréciation des conséquences budgétaires et macroéconomiques du vieillissement démographiques dépend donc d’une série de paramètres dont la prévision, a fortiori à long terme, semble difficile. Mais le doute pesant quant à la soutenabilité des systèmes sociaux suffit à susciter la méfiance des actifs à leur égard, alors même que la confiance constitue l’un des éléments de la soutenabilité d’un système de mutualisation des risques. C’est pourquoi, les pays développés ont entendu, notamment depuis les années 1990-2000, anticiper un vieillissement démographique qui, à défaut de pouvoir en quantifier de manière tout à fait exacte les conséquences économiques, apparaît à tout le moins inéluctable dans son principe. Les ajustements ainsi rendus nécessaires constituent, du reste, l’un des principaux changements structurels auxquels sont confrontées les économies de l’OCDE.

 

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C’est bien pour répondre aux conséquences ainsi mises en évidence du vieillissement de leurs populations que les pays développés ont mis en œuvre des réformes du financement de leur protection sociale, en particulier depuis les années 1990 et 2000 (i). Ces politiques gagneraient cependant à être approfondies et à ne pas envisager la dynamique de vieillissement des populations dans les seuls termes d’une contrainte budgétaire, mais à la regarder encore comme une opportunité, en particulier pour favoriser le développement d’une épargne de longue durée utile au financement de l’économie (ii).

 

Ce sont, au premier chef, les systèmes de financement des pensions de retraite qui font l’objet d’un ajustement structurel. La soutenabilité des régimes de retraites par répartition est en effet, par construction, liée aux évolutions démographiques. Un déficit structurel y apparaît, dès lors, sous l’effet du vieillissement démographique et qu’il appartient de corriger. De même, les régimes de retraite par capitalisation, et en particulier la gestion des fonds de pension qui en assurent le financement, ont pu faire l’objet d’erreurs d’appréciation, notamment au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, quant aux paramètres macroéconomiques qui en constituaient le déterminant, et en particulier les gains de productivité.

 

Or, un statu quo budgétaire n’apparaît pas envisageable puisque les régimes de retraite, devenus insoutenables, ne permettraient alors plus d’assurer aux retraités un revenu de remplacement suffisant, minant en retour la confiance des actifs dans ledit système. La solution consistant à alourdir l’endettement social ne semble, du reste, guère opérante, dès lors que les systèmes sociaux connaissent davantage un déficit structurel qu’une seule crise de liquidité. Cette solution semble encore davantage exclue dans un contexte où l’endettement public atteint, dans les pays de l’OCDE, un niveau à partir duquel elle a un effet négatif sur la croissance potentielle [Reinhart, Rogoff, 2009]. Il n’est pas davantage raisonnable de penser que la seule hausse de la fécondité ou l’immigration pourraient permettre de répondre en totalité à cette pression budgétaire. Une solution seulement migratoire emporterait en effet d’autres problématiques de nature davantage politiques et serait, du reste, largement insuffisante si elle demeurait au niveau actuel puisque l’immigration de travail représente par exemple 20 000 arrivées par an en France, par comparaison avec une contraction de la population active de l’ordre de 70 000 par an à l’horizon 2030. Le taux de fécondité semble, quant à lui, faiblement lié aux crédits éventuellement alloués à une politique familiale, mais bien davantage à la structure du marché du travail, selon qu’il incite ou non les jeunes actives à avoir des enfants tout en pouvant retrouver leur emploi à l’issue de leur grossesse.

 

C’est pourquoi, des ajustements dans les modalités des systèmes de protection sociale ont été réalisés dans l’objectif d’une équité intergénérationnelle. Ces réformes ont pu consister à inciter la population active à travailler plus longtemps, à augmenter les taux d’activité de certains segments de population (jeunes, femmes ou séniors) afin d’élargir l’assiette sur laquelle sont assises les cotisations, à accroître le poids de ces mêmes cotisations, avec toutefois un effet positif sur le prix du travail, ou encore à exercer une pression à la baisse sur les revenus de remplacement perçus par les retraités.

 

Ces réformes ont d’abord conduit à un allongement de l’âge légal de départ à la retraite dans les pays développés. Celui-ci sera en effet supérieur, à terme, à 65 ans dans la moitié des pays de l’OCDE, dont le Canada, le Japon ou la Suède. Il est compris entre 67 et 69 ans pour treize d’entre eux, dont l’Allemagne, la Norvège, l’Espagne, le Royaume-Uni ou les Etats-Unis. Certains pays ont, du reste, choisi de lier formellement l’âge de départ avec l’espérance de vie, tels que le Danemark ou l’Italie. Des relèvements de l’âge légal sont en cours ou prévus dans 28 des 34 pays de l’OCDE. Ils ne permettront toutefois d’absorber totalement les effets de l’allongement de l’espérance de vie que dans six de ces pays pour les hommes et dix pour les femmes.

 

C’est pourquoi, l’OCDE suggère à ses pays membres d’inciter à une augmentation du nombre moyen d’années que les individus passent dans la population active. Cette recommandation a été mise en œuvre notamment par la suppression d’incitations financières à la préretraite, de deux à cinq ans avant l’âge légal en France, et de contre-indications à un départ plus tardif à la retraite, en particulier les législations qui interdisent le travail à ceux qui perçoivent une pension de vieillesse. Le taux de participation des travailleurs âgés de 55 à 64 ans à la population active a ainsi augmenté de 33 % à 55 % en moyenne dans l’OCDE depuis vingt ans [Mojon, Ragot, 2018].

 

Ces réformes ont été accompagnées, d’une part, d’une réduction de la part des pensions financée par la collectivité. Les prestations qui seront perçues à l’avenir ont en effet été réduites de 20 à 25 % par les réformes menées dans les pays de l’OCDE durant les dix dernières années. Ces réductions sont tant le fait de l’entrée en vigueur de nouvelles règles de calcul des prestations moins favorables (tant avec la prise en compte d’un plus grand nombre de trimestres dans le secteur privé que par l’alignement progressif de régimes spéciaux sur le régime général), ou encore d’une désindexation totale ou partielle de l’évolution desdites prestations par rapport à l’inflation. Cette solution de la désindexation partielle est d’ailleurs aujourd’hui étudiée par le gouvernement français, faisant suite à la négociation entre partenaires sociaux relative aux régimes complémentaires.

 

Des incitations à la diversification des sources de financement de la protection sociale ont, d’autre part, tendu à associer systèmes de prélèvements et revenus de transferts, systèmes de capitalisation et accumulation d’une épargne privée. Ainsi, des allègements d’impôt ont-ils été consentis pour inciter notamment les plus faibles revenus et les jeunes à constituer une épargne privée. Treize pays ont, dans l’OCDE, rendu les pensions privées obligatoires, notamment l’Australie, où les retraités peuvent espérer toucher des revenus de remplacement équivalent à 60 % des revenus des actifs, contre 50 % en moyenne dans les autres pays.

 

Des réformes tendant à la maîtrise de l’ensemble des dépenses sociales, et en particulier des dépenses de santé, ont par ailleurs été menées dans les pays développés. Les récents exemples de la loi dite Obamacare aux Etats-Unis, ou encore de la création en France d’un objectif national des dépenses d’assurance-maladie en 1996, témoignent de cette démarche.

 

Enfin, la création d’instituts indépendants chargés de l’établissement de prévisions budgétaires relatives au vieillissement démographique a pu contribuer à en accroître la fiabilité et la légitimité. Ainsi, le Conseil d’orientation des retraites créé en France en 2000 propose, chaque année, un abaque associé aux projections démographiques et budgétaires actualisées. De même, les travaux de la Commission européenne dans le cadre du Comité de politique économique permettent de disposer de projections démographiques et budgétaires aussi peu incertaines que possible.

 

Si l’ensemble de ces réformes a été mis en œuvre de façon progressive en vue d’en réduire les effets redistributifs (un Fonds de réserve des retraites a été créé en France à cet effet), leur ambition semble toutefois aujourd’hui insuffisante. C’est pourquoi, ces réformes pourraient être poursuivies dans leur démarche, tout en approfondissant la prise en compte par les politiques publiques des conséquences, non plus seulement budgétaires, mais macroéconomiques, du vieillissement démographique.

 

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Plusieurs axes peuvent contribuer à l’approfondissement des réformes menées depuis une vingtaine d’années :

 

> Il appartiendrait d’abord d’apporter une réponse non plus seulement conjoncturelle mais de nature structurelle afin d’assurer la soutenabilité à long terme des régimes de retraite.

 

La réponse apportée par les politiques publiques à la dynamique de l’espérance de vie doit en effet être de nature dynamique et lier l’évolution démographique avec l’évolution de la durée de cotisation. Ce lien peut être opéré par la voie légale ou réglementaire en prévoyant un réexamen périodique des modalités de financement de la protection sociale. C’est notamment le principe qui semble prévaloir pour le cas des réformes des retraites successives en France. Mais la succession de réformes participe toutefois, pour partie, à rendre le système difficilement lisible et, partant, à accroître l’incertitude des actifs quant à sa soutenabilité [Bozio, Piketty, 2008].

 

Une réponse alternative, et qui pourra à bien des égards apparaître davantage satisfaisante, consisterait à mettre en œuvre un système dynamique, dit « à points », fondé sur l’accumulation d’un capital virtuel durant la vie active et qui serait consommé au moment du départ à la retraite. Le montant des prestations versées durant le temps de la retraite serait alors fonction du montant du capital virtuellement accumulé durant la vie active. Le choix de l’âge de départ à la retraite constituerait alors un arbitrage individuel consistant à choisie de continuer à travailler plus tard afin de bénéficier d’une retraite plus conséquente ou, tout au contraire, de décider de partir plus tôt à la retraite tout en renonçant à bénéficier de pensions plus conséquentes. Dès lors, le système étant dynamique, il est structurellement à l’équilibre. C’est le sens de la réforme qui a été menée en Suède dans les années 1990 et dont a notamment pu s’inspirer, pour partie, l’Italie.

 

Des aménagements peuvent permettre de prendre en compte dans le calcul des prestations, au titre de facteurs d’équité, le degré de pénibilité des emplois occupés durant la vie active, ainsi que la structure des carrières (en particulier pour les carrières longues). De fortes disparités existent en effet entre les catégories socioprofessionnelles pour ce qui concerne l’espérance de vie à 65 ans, qui constituent un frein à la mobilité professionnelle et que les réformes successives ont jusqu’ici insuffisamment prises en compte. De même, l’introduction d’un revenu de remplacement universel financé par l’impôt peut constituer un « filet de sécurité » (safety net) pour les populations ayant peu ou pas exercé d’activité professionnelle.

 

Du reste, la méthode employée semble déterminer en grande partie les chances de succès d’une telle réforme. La voie d’une réforme négociée permettant d’associer l’ensemble des parties prenantes à l’élaboration d’un diagnostic partagé, puis de pistes de financement, est davantage de nature à en garantir la pérennité. Ainsi, douze ans, et plusieurs alternances politiques, se sont-ils écoulés en Suède entre la mise en place de la première commission de réflexion en 1991 et le premier versement des prestations sous l’empire du nouveau régime, en 2003.

 

> A défaut ou en complément d’une telle réforme structurelle du financement de la protection sociale face au vieillissement démographique, les pays développés pourraient poursuivre leur dynamique de réforme en introduisant une dimension modérée de capitalisation et en favorisant le maintien d’une assiette large pour son financement.

 

Une dimension de capitalisation peut en effet permettre de compléter le versement de pensions publiques. Cette capitalisation gagnerait à être de nature obligatoire, sur le modèle des fonds de pension en Allemagne, aux Etats-Unis, au Japon ou au Royaume-Uni. Un système mixte associant ainsi financement public et capitalisation permettrait d’assurer un financement plus pérenne et fondé sur une plus grande responsabilisation individuelle.

 

Le régime de capitalisation comporte toutefois un certain nombre d’inconvénients qui justifient le maintien d’une part élevée de financement public de la protection sociale. L’introduction d’une dimension de risque individuel lié au capital participe en effet d’une relative instabilité des revenus de remplacement. C’est pourquoi, il appartiendrait, dans cette hypothèse, d’assurer la protection des épargnants contre le défaut des fonds de pension. Celle-ci impliquerait d’imposer des règles prudentielles relatives à la gestion déléguée des fonds de pension ainsi que d’apporter une garantie publique aux dépôts et de maintenir un filet de sécurité suffisant.

 

De même, l’employabilité des personnes les plus âgées doit être encouragée afin d’augmenter la taille de la population active contribuant au financement de la protection sociale. La formation continue ou encore des dispositifs de départ progressif à la retraite avec maintien dans l’emploi à temps partiel peuvent y contribuer (les réformes Hartz en Allemagne ont expérimenté le principe d’une aide de retour à l’emploi pour les plus de 50 ans). L’amélioration du capital humain participerait, en outre, à la stimulation du potentiel de croissance dans une approche endogène [Becker, Lucas, 1988].

 

La prise en charge de la dépendance constitue enfin une contrainte budgétaire que les pays développés devront davantage intégrer. Le financement de la dépendance représentait en effet seulement 0,5 % du PIB dans les années 1990 en France et triplera d’ici 2060, mais le relèvement progressif des cotisations sociales devrait permettre, dans les années qui viennent, de financer l’augmentation du nombre de places médicalisées et le développement de services permettant le maintien à domicile des personnes dépendantes.

> Les conséquences économiques du vieillissement démographique ne devraient toutefois pas être abordées dans une approche seulement budgétaire, mais elles peuvent encore constituer une opportunité pour améliorer l’allocation de l’épargne dans les économies développées.

 

Le surcroît d’épargne qui résulte du vieillissement démographique pourrait en effet être alloué de façon utile aux économies développées. Si les trustees au Royaume-Uni ont par exemple pu préférer une gestion recherchant essentiellement une rentabilité à court-terme, la promotion de l’épargne longue pourrait par contraste contribuer à la mise en place d’un modèle de développement plus soutenable vis-à-vis de l’extérieur, et notamment des pays émergents. Elle pourrait en effet tant financer des projets de reconversion industrielle que participer au rééquilibrage de la balance courante de ceux des pays du Nord qui sont à cet égard déficitaires.

 

Il semble en revanche qu’il faille exclure une solution qui consisterait à allouer ce surcroît d’épargne au seul refinancement de la dette publique, dans une perspective de « répression financière » [Reinhart, Sbrancia, 2001]. L’épargne serait alors en effet consacrée à des dépenses peu productives, en l’espèce, le paiement des intérêts sur la dette publique. De même, la France a, jusque lors, davantage favorisé un placement comme l’assurance-vie (1 600 Md€ d’encours) ou encore des investissements immobiliers, qui semblent pourtant peu susceptibles d’y accroître le potentiel productif. Le projet de loi dit « PACTE » devrait prévoir en ce sens une portabilité des comptes d’épargne retraite (200 Md€ d’encours) et la déductibilité fiscale des versements volontaires sur ces comptes afin d’en accroître l’encours de +50 % d’ici 2022.

 

 

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La dynamique de vieillissement démographique se déploie donc de façon inégale au sein des pays développés et soulève des questions économiques qui ne s’épuisent pas dans des enjeux de nature seulement budgétaire. Or c’est bien pour répondre à ces enjeux économiques que les pays développés ont mis en œuvre des réformes du financement de leur protection sociale. Celles-ci gagneraient toutefois à ne pas envisager la dynamique de vieillissement démographique dans les seuls termes d’une contrainte budgétaire, mais à la concevoir comme une opportunité de favoriser le développement d’une épargne de longue durée utile au financement de l’économie.

L’évaluation et l’efficacité de l’action et de la dépense publique

Synthèse : Si l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques en France est assurée par une série d’acteurs institutionnels, celles-ci demeurent insuffisamment sélectives. Les précédents étrangers (Suède, Canada, Royaume-Uni, etc.) montrent pourtant qu’une sélectivité accrue dans l’évolution des dépenses publiques, et notamment un meilleur ciblage des transferts sociaux, figure parmi les conditions pour accroître leur efficience. Y figurent également l’activation des dépenses d’intervention, l’évaluation des dépenses fiscales préalablement à leur reconduite, ainsi que le portage interministériel d’une telle stratégie de revue générale des dépenses publiques.

 

  1. L’évaluation de l’efficience de la dépense publique montre que celle-ci demeure insuffisante en France

A. L’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques est réalisée par une série d’acteurs institutionnels

L’efficacité d’une politique publique mesure l’atteinte ou non des objectifs qui lui sont assignés. Par extension, une dépense publique est dite efficace si elle contribue à la réalisation de ces objectifs. L’efficience d’une politique publique mesure quant à elle l’adéquation entre les moyens qu’elle engage et les performances qu’elle induit. Dès lors, une dépense publique est dite efficiente si son montant apparaît proportionné au bénéfice socio-économique qu’elle engendre. Aussi la notion d’efficience apparaît-elle la plus opérante pour évaluer la pertinence des dépenses publiques.

Cette évaluation est réalisée sous la forme d’un contrôle interne aux administrations, soit qu’il soit réalisé au sein-même des ministères par les services chargés de l’analyse financière et budgétaire des politiques sectorielles, soit qu’il soit réalisé par des missions d’inspections interministérielles qui peuvent notamment conduire des revues de dépenses (ex. sur les aides personnelles au logement en 2015). Cette évaluation peut également être réalisée par un contrôle externe exercé par les parlementaires par le biais de leurs auditions ou des rapports spéciaux au projet de loi de finances, par la Cour des comptes au titre de l’article 47-2 de la Constitution, par des organismes internationaux avec les recommandations de la Commission européenne ou du Fonds monétaire international, ou encore par des études économiques telles que celles du Conseil d’analyse économique.

 

B. L’insuffisante sélectivité des dépenses publiques en France conduit à des effets d’éviction au plan macro-économique

L’évolution des dépenses publiques se caractérise en France par une insuffisante sélectivité, ce qui signifie que leur structure et leur répartition entre périmètres ministériels sont peu affectées par les évolutions globales du ratio dépenses publiques/PIB. Sur une échelle de 0 à 20, l’indicateur de sélectivité dans l’évolution des dépenses publiques s’élève ainsi entre 2009 et 2012 à 4,5 en France, contre 6,1 en Allemagne, 8,4 au Danemark ou 13,2 au Royaume-Uni [Lorach et Sode, 2015]. Par ailleurs, le poids des dépenses contraintes est croissant dans l’ensemble des administrations publiques, aux dépens des dépenses d’investissement. Ainsi, la masse salariale a crû de +90 % au sein des administrations publiques locales entre 2000 et 2016, contre une évolution de +22 % pour les dépenses d’investissement.

Dépenses publiques en écart à la moyenne de la zone euro en 2015, en points de PIB

Au plan macro-économique, cette insuffisance sélectivité dans l’évolution des dépenses conduit à des effets d’éviction. Ceux-ci réduisent tant l’effet multiplicateur (lorsqu’une unité de dépense publique génère une unité ou plus de revenus) que l’effet déclencheur des dépenses publiques (lorsqu’une unité de dépense publique déclenche une unité de dépense privée). En premier lieu, la productivité marginale des dépenses publiques se réduit lorsque le part des dépenses de guichet et de personnel s’accroît au détriment des dépenses publiques d’investissement. En deuxième lieu, les dépenses privées d’investissement sont contraintes par l’accroissement du besoin de refinancement de la dette publique, dont la charge d’intérêts atteint 42 Md€ pour l’Etat en 2018. En troisième lieu, des biais de sélection dans l’allocation des ressources publiques peuvent également contribuer à réduire l’efficience de la dépense publique. A titre d’illustration, seules 30 % des dépenses du Fonds européen pour le développement régional ont induit un effet positif sur le revenu [Becker, 2013].

Indicateur de sélectivité dans l’évolution de la dépense publique entre 2009 et 2012

 

2. Pour améliorer la sélectivité de ses dépenses publiques, la France doit privilégier leur activation et leur rationalisation en incluant les dépenses fiscales

A. Plus qu’une approche horizontale, une meilleure sélectivité des dépenses publiques permet d’assurer leur efficience

L’approche horizontale a jusqu’ici été retenue dans l’évolution des dépenses publiques en France. Ainsi, la révision générale des politiques publiques entre 2007 et 2012 a conduit à fixer une norme de non-remplacement d’agents publics et de non revalorisation du point d’indice afin contenir l’évolution de la masse salariale publique. Elle a représenté une économie budgétaire de 11 Md€ sur cinq ans par rapport à l’évolution tendancielle de la masse salariale des administrations publiques. Toutefois, c’est principalement le niveau des transferts sociaux qui rend les dépenses publiques françaises atypiques : elles sont en effet supérieures de 5,5 points de PIB à la moyenne de la zone euro en matière de protection sociale et de santé [CAE, « Quelle stratégie pour les dépenses publiques ? », 2017]. Or ces dépenses correspondent à des préférences collectives jusqu’ici non remises en cause.

Dans les pays qui ont davantage accru l’efficience de leurs dépenses publiques, leur évolution s’est caractérisée par une plus grande sélectivité et notamment par un meilleur ciblage des transferts sociaux. Ainsi, le Royaume-Uni a combiné entre 2009 et 2012 une évolution négative de ses dépenses publiques en volume (-2,4 %) et un indicateur de sélectivité élevé (13,2), les réductions ayant principalement porté sur des dépenses de protection sociale telles que les aides au logement [Lorach et Sode, 2015]. De manière analogue, la rationalisation des dépenses publiques intervenue en Suède et au Canada dans les années 1990 a principalement porté sur les politiques de l’emploi, de la famille, de la santé et du logement [Aghion et al., 2014].

 

B. L’activation des dépenses de guichet, la rationalisation des dépenses fiscales et un pilotage interministériel figurent parmi les conditions pour améliorer l’évaluation et l’efficience des dépenses publiques en France

En premier lieu, l’activation des dépenses d’intervention permettrait d’améliorer leur efficience, notamment en matière de protection sociale. Tout en conservant l’objectif de solvabiliser la demande de logement par la réduction du taux d’effort des ménages, les aides personnelles au logement (18,6 Md€ en 2016) pourraient par exemple être pour partie recyclées en dépenses d’investissement pour la rénovation énergétique des logements. Celles-ci permettraient de réduire le poids des dépenses énergétiques dans le budget des ménages et de soutenir ainsi leur demande de logement sans effet inflationniste sur le prix des loyers.

En deuxième lieu, les dépenses fiscales pourraient faire l’objet d’une évaluation préalable à leur reconduite afin notamment de réduire ou supprimer celles qui présentent les plus faibles rendements socio-économiques. Le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée applicable au secteur de la restauration (2,6 Md€ en 2016) ne saurait par exemple se justifier par une exposition particulière de ce secteur d’activité à la concurrence internationale. De manière analogue, la suppression de l’ISF-PME dans en loi de finances pour 2018 tire les conséquences d’un effet multiplicateur incertain et d’un faible ciblage en faveur de l’innovation [Cour des comptes, 2016].

En troisième et dernier lieu, tout processus de revue générale des dépenses publiques doit figurer en haut de l’agenda politique et bénéficier d’un pilotage interministériel pour assurer sa crédibilité et son acceptabilité. L’assiette la plus large de dépenses doit être retenue (« Nothing off the table ») et la prise de décision doit être réalisée de manière globale et non par secteur ou par ministère [Lorach et al., 2014]. Enfin, l’amélioration des contrôles externes et notamment celui des parlementaires pourrait passer par un délai accru dédié à l’examen du projet de loi de règlement au printemps de l’année n+1, à travers notamment un débat portant sur deux ou trois politiques publiques qui ont fait l’objet de revues de dépenses par des inspections interministérielles.

Les déséquilibres internationaux

1.   Les notions

Le système financier et monétaire international

 

  • La balance des paiements : elle retrace l’ensemble des transactions de biens, de services et de capitaux avec l’étranger et se décompose notamment entre balance courante et balance des capitaux
    • La BPC enregistre la différence entre, d’une part, l’épargne domestique et les exportations de biens et services et, d’autre part, l’investissement domestique et les importations.
    • Si elle est déficitaire, cela signifie que les besoins de l’économie sont supérieurs à ses ressources => le pays investit plus qu’il n’épargne et/ou importe plus qu’il n’exporte.

 

  • Le système monétaire international est composé de l’ensemble des règles qui contraignent et influencent les Etats en matière de régime de change, de politique monétaire et de réglementations des flux de capitaux
    • Après 1945, le système de Bretton-Woods rendait les taux de change ajustables par rapport au Dollar, lequel était seul convertible en or à une parité fixe
    • La fin de la convertibilité Dollar – or est décidée unilatéralement par les Etats-Unis en 1971, puis un flottement généralisé des monnaies est instauré (accord de la Jamaïque, 1976)
    • Echec de la coordination internationale : SME (1979), accords du Plaza et du Louvre (1980s)

=> Défauts du système : les désajustements de changes conduisent à des distorsions économiques, à une grande volatilité des capitaux [Mussa, 1986 : la volatilité excessive des taux de changes favorise l’apparition de désajustements durables] et à l’accumulation de réserves de changes dans les pays émergents (« Saving Glut », Bernanke, 2005)

 

La libéralisation du crédit international

 

  • L’ouverture des marchés financiers à partir des années 1990 a permis aux Etats de financer leur consommation ou leur investissement grâce aux flux d’épargne étrangère
    • L’ouverture financière (somme des actifs domestiques détenus par les étrangers et des actifs étrangers détenus par les résidents rapportée au PIB) a été multipliée par 7 entre 1990 et 2010 dans les pays avancés
    • Elle permet en théorie une meilleure allocation des ressources au niveau mondial, l’épargne finançant les projets les plus rentables économiquement (Fama, 1970), et déconnecte l’épargne et l’investissement domestiques (Blanchard, 2002 : corrélation de 0,14 en UE)
    • En théorie, les déséquilibres globaux devraient se corriger spontanément (Dooley, 2005) : l’innovation technologique devrait stimuler les exportations du Nord et la demande intérieur croître au Sud (CEPII, « Rééquilibrage du commerce extérieur chinois », 2012)
    • Le besoin de régulation du crédit se vérifie également au niveau national : la libéralisation du crédit pour faciliter l’accès à la propriété immobilière des ménages américains modestes a contribué à la crise financière de 2007-2008 en accroissant les risques de non-remboursement des emprunts sous garantie publique avec la création de Fannie Mae et Freddie Mac [Rajan, 2010]. Idem en Espagne avec la libéralisation du secteur bancaire en 1980 et l’augmentation trop rapide du crédit accordé aux entreprises de construction, aux promoteurs immobiliers et aux ménages (+200 % prix des actifs immobiliers entre 1997 et 2007), entrainant in fine la nationalisation des banques [Illueca, 2014].
    • => Le marché financier ne peut assurer une allocation optimale de l’épargne que s’il est supervisé par des autorités indépendantes chargées de contrôler la solvabilité des intervenants et de vérifier la réalité de la concurrence [Aghion, 2005]. Or une telle régulation n’existe pas au niveau international.

Indice de libéralisation financière (1973-2005)

Source : FMI, 2008

Les « Global Imbalances »

 

  • Les déséquilibres persistants des BPC constituent un facteur d’instabilité financière
    • Ils traduisent des insuffisances de compétitivité ou une préférence pour l’exportation aux dépens de la demande nationale (Bénassy-Quéré, 2012 : la BPC chinoise est symétrique à celle des USA : 3 800 Md$ de réserves détenus par la Chine, 375 Md$ de déficit commercial USA/Chine en 2017).
    • Paradoxe de Lucas (1990) : entre 1990 et 2008, les flux d’épargne ont été du Sud vers le Nord alors que la faible quantité de facteur capital au Sud devrait offrir des rendements plus élevés. Explication = facteurs institutionnels et incertitudes des rendements au Sud. Les capitaux s’orientent spontanément vers les zones économiques qui présentent une productivité globale des facteurs de production élevée et un cadre institutionnel favorable au recouvrement des créances.
    • Précédents historiques : statut du Sterling et système de l’étalon-or entre 1870 et 1914 (excédent extérieur de 9 % pour la Grande-Bretagne => flux d’IDE vers l’Empire)

 

  • Le « privilège exorbitant » du Dollar (Gordon) : un système monétaire unipolaire une économie réelle multipolaire
    • Le Dollar est une monnaie internationale véhiculaire : les titres émis en Dollar sont très liquides, même si la BPC des USA est déficitaire (43 % des transactions mondiales 29 % pour l’Euro et 2,5 % pour le Yuan)

=> Le SMI actuel a pour conséquence que les USA ne sont pas incités à réduire leurs déséquilibres (Gourinchas, 2010)

  • Déséquilibres également régionaux, par ex. au sein de la zone Euro
    • L’épargne des pays centraux a financé les déséquilibres croissants des pays de la périphérie (déficits de compétitivité) du fait de la libre circulation des capitaux et de la disparition des risques de change. Obstfeld & Rogoff, 2010: apparition de déficits jumeaux avant crise (FR/IT/SP/FR/PT) vs. pays à l’équilibre ou déficitaires (DE/NL/FI/AT).

=> Des politiques de dévaluation interne au Sud vs. de stimulation de la demande interne au Nord nécessaires pour réduire ces déséquilibres

 

  • Le rôle des Global Imbalances dans la crise de 2008
    • Faiblesse des taux d’intérêt de la FED sous Greenspan et accroissement de la liquidité ont accru la prise de risque (Rajan, 2005) et incité à l’innovation financière (Shin, 2009)

=> La formation de bulles sur le prix des actifs, notamment immobiliers aux USA, explique la crise de 2008 (Obstfeld & Rogoff, 2009)

2. Les outils

Le SMI depuis la crise

 

  • FMI, « Are Global Imbalances at a Turning Point? » (2014)
    • Les déséquilibres les plus porteurs de risques pour la croissance mondiale ont été réduits de moitié (déficit USA, excédents JAP et CHI) => les risques systémiques ont diminué
    • Les déséquilibres globaux ne vont pas retrouver leur niveau d’avant-crise car les USA et la Chine ne retrouveront leurs niveaux de croissance du PIB (Eichengreen, 2014)
    • Les ajustements des taux de change effectifs n’ont toutefois joué qu’un rôle limité dans cette évolution, hormis pour le Yuan (6,80 CNY pour 1 USD en 2010 à 6,05 en 2014 : la réévaluation du Yuan est proche de l’écart de 20 % que Krugman proposait de combler par une taxe sur les importations)

 

  • Des déséquilibres, même circonscrits, demeurent toutefois une source d’instabilité
    • Certaines économies conservent toutefois un excédent important : ex. Allemagne +7 % du PIB (OFCE, « Faut-il sanctionner les excédents allemands ? », 2015) malgré l’instauration d’un Mindestlohn à 8,50 €/h
    • Certains pays émergents sont devenus déficitaires et présentent des fragilités internes : Brésil (fort taux de PO : 40 % du PIB vs. 45 % en FR) ou Inde (très faibles dépenses de santé ou éducation, respectivement 1 et 3 % du PIB)

 

La coordination monétaire internationale

 

  • La monnaie est un bien commun (non exclusif et rival) qui exige une gestion coordonnée (Aglietta, 1995)
    • Volonté du G7 d’instituer des zones cibles fondées sur la théorie du taux de change d’équilibre fondamental (Williamson, 1983 : taux de change qui assure l’équilibre interne et externe, càd qu’il n’accélère pas l’inflation et assure la soutenabilité de la balance courante à long terme), mais échec au Plaza et au Louvre
    • Les banquiers centraux sont ajd très réticents à intervenir sur les marchés des changes par l’achat ou la vente de devises (Dominguez & Frankel, 1993) : interventions pour stabiliser les marchés et non inverser une tendance (notamment orales : Forward Guidance)
    • MAIS le SMI reste centré sur le Dollar (plus de 60 pays arrimés ou utilisant le Dollar : ex. Zimbabwe inflation sous les 2 % depuis 2014 ; même si de plus en plus de pays s’arriment à l’Euro : ex. Bulgarie et Pologne dans l’attente de remplir les critères de convergence) et l’absence d’assurance multilatérale crédible en cas de crise (Sudden Stop) favorise l’accumulation de réserves de change (3 160 Md$ pour la Chine, soit 1/4 du PIB)

 

Les régulations macro- et micro-prudentielles

 

  • L’approche micro-prudentielle
    • Il s’agit de quantifier et de limiter le risque de faillite d’une entité financière par des normes contraignantes compte tenu des incidences potentielles sur d’autres entités
    • Accord de Bâle III (2010 pour une mise en œuvre progressive d’ici 2019) :
      • Exigence minimale de fonds propres réglementaires à 8 % des crédits accordés (ratio de McDonough : existe depuis les accords de Bâle I en 1988, mais avec une définition plus restrictive des capitaux propres)
      • Introduction d’un coussin contra-cyclique fixé par les régulateurs nationaux entre 1 et 2,5 % des crédits accordés
      • Création de ratios de liquidité à court et long terme (capacité à assurer ses engagements financiers à 30j ou de manière stable par des actifs liquides de haute qualité) pour résister à des Credit Crunch

=> Amène les banques à internaliser le coût des prêts risqués (clause de bail-in) et accroît leur aversion au risque MAIS des règles pro-cycliques qui empêchent la reprise ? (-0,1% de PIB selon l’OCDE, 2011)

 

  • L’approche macro-prudentielle
    • Il s’agit de quantifier et de limiter le risque pour l’ensemble du système financier compte tenu des incidences potentielles sur la croissance économique
      • Minsky (1977) : les crises financières apportent une correction inévitable aux déséquilibres accumulés en haut de cycle financier et justifient la régulation macro-prudentielle
      • Tobin (1984): la régulation monétaire internationale doit diminuer la volatilité càd la variation erratique des valeurs et des volumes de titres échangés
    • Différents outils de régulation possibles : identification des risques, supervision (ex. revue du bilan des 130 banques contrôlées par la BCE), instruments correctifs et préventifs
      • Bâle III: Obligation de réaliser des stress test (identification des risques), par le biais du mécanisme de surveillance unique par la BCE dans l’UEM (118 banques qui détiennent 82 % des actifs bancaires de la zone euro ; les autres banques sont soumises à la surveillance des autorités nationales) ;
      • Dodd-Frank Act (2010) aux Etats-Unis : instrument préventif pour limiter les activités spéculatives à hauteur de 3% des fonds propres des banques commerciales (Volcker Rule). En cours de remise en cause sous l’administration Trump ;
      • Taxe sur les transactions financières : pas d’objectif de rendement budgétaire mais instrument correctif pour améliorer l’efficacité des marchés financiers. Vise selon Stiglitz (1989) à éliminer les « noise traders» afin que la cote des sociétés révèle leur valeur de long terme. Evaluations : CEPII, 2013 sur les taxes française et italienne : sans effet sur la volatilité mais une baisse du volume de transactions. Deng (2014) sur la taxe chinoise : élimine les agissements inefficaces sur les marchés peu matures où les professionnels informés sont peu nombreux ; sur les marchés matures, réduit le volume de transactions et augmente la volatilité.

 

3. Les défis

Comment améliorer la résilience du SMI ?

 

  • Plusieurs scénarios pour améliorer la résilience du SMI (CAE, « Réformer le SMI », 2011)
    • Instituer le FMI comme prêteur en dernier ressort d’une monnaie internationale avec parités fixes + doublement de ses fonds propres (480 Md$) pour ajuster les conditions d’accès à la liquidité en temps de crise => solution la plus intégrée mais les pays asiatiques seront difficiles à convaincre (eux-mêmes peu aidés pendant la crise de 1997) ;
    • Diversifier les actifs de réserve en développant les droits de tirage spéciaux (solution intergouvernementale) : avoir de réserve international complémentaire qui existent depuis 1969. Mais seulement 280 Md$ d’encours ajd. Avec l’intégration depuis 2016 du Yuan dans le panier de devises qui détermine la valeur des DTS, formation d’un « G5 » avec USD/EUR/RMB/Yen/Livre. Au niveau régional, proposition de la CE de créer des Euro-obligations d’ici 2025 mais opposition des pays du Nord de l’UEM qui ne veulent pas mutualiser le risque souverain ;
    • Revenir à l’étalon-or avec un panier de monnaies convertibles en or : mais biais déflationniste (la quantité de monnaie en circulation est limitée par la quantité d’or), ressource inégalement répartie et opposition des Américains.

Les émergents menacent-ils la stabilité économique mondiale ?

 

  • Une intégration croissante dans le commerce international
    • Les pays émergents représentent 45 % des exportations mondiales de biens en 2015 15 % en 1990 ; parallèlement, la part des pays avancés a reculé de 60 % à 45 % ;
    • Intégration également financière par le biais des IDE, les prises de participation et les achats d’obligations souveraines

=> Effets globalement positifs sur l’économie mondiale : augmentation du PIB/tête chez les émergents (indice 330 en 2005 vs. base 100 en 1970) et baisse des prix à la consommation dans les pays avancés (Kamin, 2006 : -1 à -2 PP par an entre 1996 et 2005 => MAIS elle profite surtout aux ménages aisés qui ont une plus grande propension marginale à consommer des biens manufacturiers vs. logement ou alimentaire)

PwC, « The World in 2050 – The long view: how will the global economic order change by 2050? »

 

  • Mais des déséquilibres qui menacent la stabilité économique mondiale
    • Des modèles de croissance toujours essentiellement tournés vers l’exportation (épargne brute = 50 % du PIB en Chine et 30 % en Inde 18 % aux USA)
    • Des marchés financiers locaux peu profonds, peu liquides et faiblement résilients (Obstfeld & Rogoff, 2009) : ex. encours des crédits octroyés par le secteur financier = 76 % du PIB en Inde 100 % en France
    • Des compétitivités dégradées dans certaines économies devenues déficitaires (malédiction des ressources au Brésil : 45 % des exportations sont des produits primaires, 1,2 % PIB en R&D) et des bulles du prix des actifs (immobilier en Chine : alimente une dette totale de 260 % du PIB)

Les pays émergents pourront-ils surmonter leurs défis ?

 

  • La réorientation de leurs modèles de croissance
    • Vers des modèles de croissance davantage axés sur le développement de la demande intérieure ? (ex. hausse des CSU en Chine = ajd 67 % des CSU aux USA)
    • Vers des modèles de croissance plus inclusifs ? (ex. taux d’illettrisme de 55 % en Inde ; performances PISA des élèves d’Amérique latine en moyenne inférieures de 2 années d’études par rapport à l’OCDE => pertes de capital humain). Des indices de GINI toujours très élevés (ex Chine et Brésil à 0,5 ; Afrique du Sud à 0,65)
    • Vers des systèmes de protection sociale pour réduire l’épargne de précaution ? (ex. Taïwan réduction du taux d’épargne de 20 % à 12 % du RDB des ménages avec l’instauration en 2009 d’une assurance publique médicale obligatoire)

 

  • La poursuite de la réduction des déséquilibres extérieurs
    • Poursuite de l’ajustement du Yuan et réduction de l’excédent courant chinois (Setser, 2017 : proche de 10 % du PIB avant la crise, aujd 2 % : ralentissement du rythme des exportations car une partie croissante de l’offre nationale est absorbée par la demande intérieure)
    • Une meilleure régulation des mouvements de capitaux vers les pays émergents (ex. taxe sur l’entrée de capitaux de court terme au Brésil en 2009)

Les enjeux économiques de la protection sociale

 

Les enjeux micro-économiques de la protection sociale

 

  • Les politiques de redistribution divisent par trois les inégalités de revenus en France (écart de 20 à 6 entre les 2 déciles extrêmes). Dû pour les 2/3 aux prestations sociales et pour 1/3 à la fiscalité. Coefficient GINI relativement faible (0,30 contre 0,33 en Italie ou 0,36 au Royaume-Uni) ;
  • Les minima sociaux réduisent l’intensité de la pauvreté mais pas son niveau, qui est surtout lié au marché du travail (ex. 8,9 M de pauvres en 2015, soit +1 million par rapport à 2008 du fait de la crise économique) ;
  • MAIS interrogations sur l’efficience de ces dépenses : la socialisation de certains risques induit-elle une déresponsabilisation des agents économiques ? (ex. 70k morts du tabac/an en France et coût sanitaire de 26 Md€/an selon Kopp, 2015) ;
  • Par ailleurs, la protection sociale modifie les préférences individuelles : est-ce le rôle de la puissance publique ? (ex. les trappes à inactivité modifient la fonction d’offre de travail et conduisent à un équilibre sous-optimal du marché du travail).

Les enjeux macro-économiques de la protection sociale

 

  • L’existence et le développement de la protection sociale permet de soutenir les gains de productivité (Wheeler, 1980 : le développement du capital humain via l’éducation ou la santé contribue positivement à la croissance du PIB) ;
    • de la formation professionnelle continue : un effort moyen de 11h de formation/an et par salarié génère un gain de productivité de +1 %, récupéré entre 30 % et 50 % par les travailleurs sous la forme de revalorisations salariales (Crépon, 2009) ;
  • Elle permet également de réduire le taux d’épargne de précaution des ménages et mieux allouer les ressources au sein d’une économie nationale ;
    • dépenses de protection sociale en Chine 9 % du PIB et taux d’épargne des ménages à 37 % du RDB;
  • MAIS le coin socio-fiscal modifie la croissance potentielle et le chômage naturel (coût total d’un travailleur pour une entreprise au-delà du salaire net: permet une première mesure de la compétitivité-prix : en 2015, il explique 40 % des coûts salariaux en France 35 % en Allemagne et 25 % au Royaume-Uni) ;
  • En économie ouverte, un modèle de protection sociale dont le financement est assis sur les facteurs de production mobiles (ex. cotisations employeurs) apparaît moins soutenable et génère des effets d’éviction (moindre compétitivité-prix) ;
  • D’où des interrogations sur une modification de la structure du financement de la protection sociale (ex. développement de la CSG, « TVA sociale », montée en charge de la fiscalité environnementale) ;
    • S’il n’existe pas d’assiette miracle, la fiscalité environnementale est la plus favorable à la croissance potentielle à long terme (selon une étude de la DG Trésor en 2011, une hausse de la taxe carbone couplée à une réduction des cotisations sociales et un renforcement du CIR aurait un impact de +0,6 point sur le PIB et de +125k sur l’emploi à horizon 10 ans).

 

Croissance et inégalités

 

  • Le lien entre croissance et inégalités: S. Kuznets (1955) : courbe en cloche.
    • Dans un premier temps, l’accumulation de capital infrastructurel et naturel conduit à une répartition des richesses déformée en faveur des détenteurs d’épargne. Puis, l’accumulation de capital humain réduit les inégalités.
    • Mais Piketty (2005) : réduction pas naturelle (impôts et événements inattendus affectant le capital : guerres, inflation). En France, les transferts fiscaux, sociaux et en nature réduisent le rapport interdécile (rapport entre le niveau de vie des 10 % les plus riches et celui des 10 % les plus pauvres) de 5 (revenus primaires) à 3,5 (revenus après redistribution).
    • Stiglitz (2012) : le Top 1 % détient 20 % des revenus primaires aux USA du fait de la déformation du partage de la valeur ajoute entre capital et travail depuis 1980s : en découlent instabilité financière et moindre mobilité sociale.

=> La croissance ne suffit pas à réduire les inégalités, cela dépend aussi des institutions et de la structure des marchés.

 

  • Théorème de Stolper-Samuelson (1941) : relation positive entre le prix international d’un bien et la rémunération du facteur de production intensif dans sa production => lien entre inégalités et ouverture commerciale (ex. s’accroissent aux USA et se réduisent en Chine : 0,49 -> 0,46 entre 2006 et 2016)
    • Par ailleurs, la distorsion de la répartition de la VA accroit les inégalités de revenus (Stiglitz, 2012) => problématique de l’augmentation du salaire minimum fédéral (+35 % sous Obama).
    • Card, Krueger, 1995 : une hausse du salaire minimum peut augmenter le niveau d’emploi au lieu de le diminuer. Si le salaire minimum est faible et proche des minima sociaux (inférieur au salaire de réserve), une hausse attire de nouveaux travailleurs que les entreprises ont intérêt à embaucher. En revanche, si le salaire minimum est élevé, toute hausse incite les entreprises à se séparer de leurs employés dont la productivité vient d’être dépassée par la nouvelle valeur du salaire minimum.
    • En France, le salaire minimum n’a cessé d’augmenter depuis 1970 (en 2012, le coût moyen du travail au niveau du salaire minimum atteint environ 14 dollars contre 8 dollars aux Etats-Unis) alors qu’aux Etats-Unis, il était plus faible en 2012 qu’en 1970.
    • Kramarz, 2000 : salaire minimum et chômage des jeunes : les personnes rattrapées par le salaire minimum dans les années 1980 ont eu une plus grande probabilité de perdre leur emploi que celles dont le salaire est resté très proche mais n’a pas été dépassé par le salaire minimum.

 

  • Question également en Chine : fortes inégalités (Gini à 0,5) et faible classe moyenne (130 millions d’individus sur une population de 1,5 milliard) : hausse CSU répond à un double rééquilibrage : consommation / investissement (36/50 % PIB) ; demande interne / demande externe (excédent commercial +3 % PIB).

 

Croissance et pauvreté

 

  • Rosenstein-Rodan (1943) : théorie du Big Push : c’est l’accumulation de capital qui permet de sortir de la trappe à pauvreté (notamment après les destructions de 1939-1945 : 20 % du capital immobilier détruit en France)
  • Becker: théorie du capital humain, soutient productivité tout au long de la vie. Ex. accès à l’emploi ou à la formation. Note du CAE « Prévenir la pauvreté par l’emploi, l’éducation et la mobilité » (2017) : l’emploi reste le meilleur moyen de se prémunir contre la pauvreté (divise par 2) ; la qualification reste le meilleur moyen de se prémunir contre le chômage (+ « effet de cicatrice du chômage de longue durée Carcillo, 2015 : durée moyenne 15 mois 8 mois OCDE).
    • Investissement dans la formation également pour les jeunes enfants. Carcillo, 2016 : efficacité programmes en faveur des jeunes enfants (3-4 ans afro-américains défavorisés : Perry Preschool Program dans l’Etat du Michigan depuis 1962 : pour 1 dollar investi, gain de 9,11 dollars pour la collectivité via surcroît de revenus, économies de dépenses publiques police justice). « Piège à pauvreté » : revenu des parents détermine la réussite scolaire et le diplôme, qui déterminent la probabilité d’être en emploi et d’être pauvre.
    • Institut Montaigne (2017) : efficacité ciblage moyens REP/REP+ et notamment dédoublement des classes CP.
    • CAE (2017) : Garantie jeunes, apprentissage, E2C efficaces, à investir. Idem PIC 15 Md€ (plutôt que contrats aidés).

 

  • Pour les pays avancés, un désalignement entre croissance économique et progrès social : Allemagne taux de pauvreté (% de pop dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian) à 16 % vs. 14 % France, notamment hausse pour les chômeurs depuis 2004 (loi Hartz IV a réduit la durée des allocations chômage à 1 an) et indice de Gini à 0,3 (mesure des inégalités).
    • S’agissant de leurs conséquences socio-économiques : le patrimoine médian des ménages médians allemands est 2x plus faible qu’en France + forte hausse des inégalités de répartition (De Grauwe & Yi, 2013) et du taux de pauvreté (de 12 % à 16 % entre 2002 et 2010). Enfin, l’Allemagne compte des faiblesses structurelles (notamment sa démographie et sa natalité : 1,4 enfant/femme)

 

  • Pour les pays émergents, une corrélation entre ouverture au commerce international et réduction de la pauvreté monétaire (52 % en 1980
    22 % en 2010 même si elle a augmenté en valeur absolue : 1,2 Md vs. 1,9 Md).
    Ordre de grandeur : +1 % de croissance dans le monde => 20 M de pauvres en moins

 

Faire face aux incidences économiques du vieillissement démographique

 

  • Baisse de la natalité (ex. INSEE : -7 % en FR depuis 1980) et allongement de l’espérance de vie (+8,5 ans dans la même période) induisent des effets micro- et macro-économiques contrastés (Artus, 2015) :
    • L’inflation décroît avec le vieillissement et le solde extérieur s’améliore car insuffisance de la demande interne (ex. Allemagne)
    • Absence de lien empirique avec l’évolution du taux d’épargne des ménages (≠ théorie du cycle de vie)
    • Pas de diminution de l’aversion au risque ni de l’effort de /R&D et effets contrastés sur les gains de productivité
    • Pas de corrélation avec les prix des actifs (actions, immobilier)
    • => Au total, ralentissement du PIB / tête et impact incertain sur le progrès technique

 

  • Un enjeu de soutenabilité budgétaire
    • La hausse du taux de dépendance global (retraités / actifs) génère une contrainte de financement pour les systèmes de retraite:
      • 3 leviers de réforme des régimes de retraite par répartition (déficit de -0,4 % PIB en 2021 et -0,8 % en 2030 selon le COR, 2017) : taux de cotisation, taux de remplacement, durée de la vie active (piste privilégiée jusqu’ici : soit par le recul de l’âge légal des départs en retraite, soit par l’allongement de la durée de cotisation)
      • Autres pistes : hausse du taux d’emploi des séniors (v. séance sur le marché du travail), amélioration du solde migratoire ou du taux de fécondité
      • Passage à un système de retraites par comptes notionnels : enjeu d’équité (même taux de rendement) et de fluidité dans les parcours professionnels (2,7 régimes de retraite en moyenne / personne), cf. Bozio & Piketty, 2008.
    • Effet inflationniste sur les dépenses de santé (via les ALD : 15 % de la population en 2011 -> 20 % en 2025, cf. Trésor-Eco, 2015) et de dépendance (+1 pt de PIB de dépenses d’ici 2060 selon la DREES)
    • Un enjeu également pour les économies émergentes (ex. Chine : ratio de dépendance 1,3 actif par sénior d’ici 2050 + épargne de précaution trop importante)

Le déclin industriel français est-il inéluctable ?

Proposition de corrigé par Rayan Nezzar

 

Accroche : selon le cabinet Trendeo, les créations de sites industrielles ont été supérieures aux fermetures en France en 2017 (+25), ce qui constitue une première depuis la crise de 2008-2009. Ce regain conjoncturel, lié à la reprise économique (+2 % de croissance du PIB en 2017 selon l’INSEE), masque toutefois des faiblesses structurelles qui expliquent le recul de la part de l’industrie dans l’économie française depuis la fin des Trente glorieuses.

 

Définition de l’ « industrie » : selon l’INSEE, relèvent de l’industrie les activités économiques qui combinent des facteurs de production (installations, approvisionnements, travail, savoir) pour produire des biens matériels destinés au marché.

 

Définition du « déclin industriel » : il se caractérise à la fois par le repli de la part de la valeur ajoutée de l’industrie manufacturière dans le PIB et par le recul de la part de l’emploi industriel dans l’emploi total. Ce recul de la capacité productive a un effet négatif sur la croissance potentielle via la productivité globale des facteurs et un effet positif sur le taux de chômage d’équilibre via des effets d’hystérèse.

 

Problématisation : s’il est admis que le secteur industriel génère des externalités positives et que son déclin relatif est induit par des facteurs structurels, quelles politiques économiques peuvent contribuer à inverser ou à atténuer les conséquences de cette désindustrialisation ?

* * *

  1. Si la désindustrialisation française n’est pas un phénomène singulier, ses causes sont d’abord liées au progrès technique et aux préférences des consommateurs

 

1.A. Les reculs de la production et de l’emploi industriels sont communs à l’ensemble des économies avancées, mais concernent particulièrement en France

  • La désindustrialisation est un phénomène commun à l’ensemble des économies avancées (diminution de 19,5 % à 16,5 % de la part de l’industrie dans le PIB mondial entre 1998 et 2008), à l’exception notable de l’Allemagne (24 % du PIB) ;
  • Elle concerne plus particulièrement la France, où la valeur ajoutée de l’industrie est passée de 23 % à 11 % du PIB entre 1970 et 2014 et où l’industrie employait 26 % des actifs en 1980 contre 12 % aujourd’hui. Les parts de marché de la France ont reculé notamment depuis les années 2000, passant de 13 % à 9 % dans l’UE et le solde du commerce extérieur est déficitaire de plus de 3 points de PIB ;
  • Ce recul de l’industrie en France s’illustre également par une compétitivité dégradée liée au prix des produits (coûts salariaux unitaires supérieurs de 15 % à la moyenne de la zone euro en 2017), mais aussi à leur qualité (élasticité-prix de la demande de biens d’exportation français 3x supérieure à celle des biens allemands) ;
  • Enfin, l’effort d’innovation apparaît insuffisant du fait des capacités d’autofinancement dégradées des entreprises françaises (1,22 robots pour 100 emplois industriels en France contre 2,5 en Allemagne), ce qui accroît l’écart de compétitivité hors prix avec les concurrents de la France et rend ses exportations vulnérables à une appréciation de l’euro (effet multiplicateur de -0,6 entre le cours de l’euro et le volume d’exportations selon le CEPII, 2012).

 

1.B. Les causes de cette désindustrialisation sont liées à des évolutions structurelles et leurs conséquences sont négatives au plan macro-économique

  • Selon la DG Trésor, cette désindustrialisation est d’abord liée au progrès technique, aux évolutions de la structure de la demande globale (loi d’Engel, 1857) et, marginalement, à l’ouverture commerciale (mentionner également l’incidence comptable de l’externalisation des services auparavant assurées par les entreprises industrielles) ;
  • Il peut également être avancé que le recul industriel est lié à une spécialisation géographique et sectorielle sous-optimale des exportations françaises, concentrées vers les pays de l’UE (66 %) et peu tournées vers les économies émergentes en Asie (12,5 %) ;
  • Cette désindustrialisation induit des conséquences sur la croissance potentielle selon le modèle de Solow (1956) : les gains de productivité étant plus élevés dans le secteur progressif (Baumol, 1966), la productivité globale des facteurs est ralentie par le déclin industriel ;
  • Elle entraîne également un accroissement du taux de chômage d’équilibre via les effets d’hystérèse (Blanchard, Summers, 1986) liés aux fermetures de sites industriels (pertes de capital physique et humain). Cette incidence négative est accrue par le défaut d’appariement entre offre et demande de formation en France, ainsi que par une mobilité géographique et intersectorielle insuffisante de l’offre de travail.

 

2. Face à cette désindustrialisation croissante, les pouvoirs publics ont déployé de nouvelles politiques industrielles horizontales qui pourraient toutefois être renforcées et complétées

 

2.A. La mise en œuvre de politiques industrielles horizontales n’a jusque lors pas permis d’enrayer le déclin industriel français

  • Traditionnellement, les politiques industrielles s’organisaient de manière verticale pour protéger (List, 1837) et/ou financer le développement de secteurs d’activité (« picking the winners»). Après l’échec de certains projets et dans le contexte de l’ouverture commerciale, les politiques industrielles ont progressivement adopté une approche horizontale établissant un environnement fiscal et réglementaire favorable au développement des entreprises industrielles (Rodrik, 2005) ;
  • C’est en ce sens qu’a été conduite depuis 2012 la « politique de l’offre » réduisant le poids des prélèvements obligatoires portant sur les facteurs de production : pour un coût d’environ 40 Md€ par an, ces mesures (CICE, PRS, autres) ont contribué à restaurer les marges des entreprises industrielles (selon l’OFCE, le CICE explique une baisse de -2,8 % des coûts salariaux unitaires dans l’industrie) ;
  • Toutefois, ces politiques sont critiquées pour leur ciblage : le CICE s’étend jusqu’à 2,5 SMIC et ne concerne pas l’ensemble de la masse salariale des entreprises industrielles (il avait aussi un objectif d’emploi justifiant un ciblage sur les bas salaires) ; par ailleurs, il ne bénéficie que pour moins d’un tiers aux secteurs exposés à la concurrence internationale ;
  • Enfin, malgré un soutien fiscal important à l’innovation, notamment à travers le CIR (6 Md€/an, avec un impact de +0,3 PP sur la dépense de R&D selon la DG Trésor), la R&D française stagne à 2,2 % du PIB contre un objectif à 3 % dans la Stratégie de Lisbonne.

 

2.B. La simplification de l’environnement fiscal et réglementaire français, ainsi que de nouveaux investissements à l’échelle européenne permettraient d’enrayer et/ou d’atténuer les incidences négatives de la désindustrialisation

  • S’agissant des dispositifs fiscaux (CICE, Aubry-Fillon, PRS), leur unification autour d’un allègement général des cotisations employeurs dégressifs de 1 à 3,5 SMIC, ainsi qu’une réduction de l’IS à 25 % à horizon 2022 (soit la moyenne UE) permettra d’achever la stratégie de compétitivité-prix déjà entamée ;
  • La simplification du recours au chômage partiel (passage d’un régime d’autorisation administrative à un régime de déclaration) et la décentralisation des minima de branches au niveau des accords d’entreprise renforceraient la flexibilité interne des entreprises industrielles et la résilience de l’emploi en bas de cycle d’activité pour prévenir de futurs effets d’hystérèse ;
  • Au-delà, il convient également de renforcer l’efficacité de l’appareil de formation français, qui participe également de ces effets d’hystérèse : y contribueraient un pilotage des filières d’apprentissage par les branches professionnelles et les régions, ainsi qu’un meilleur ciblage des financements de la formation professionnelle vers les demandeurs d’emploi (qui bénéficient aujourd’hui de 10 % seulement des financements) ;
  • Enfin, à l’échelle européenne, de nouvelles politiques industrielles verticales pourraient être financées (transitions environnementale et numérique) par la montée en puissance de nouvelles ressources propres à compter de 2020 (fiscalité carbone, taxe sur le chiffre d’affaires des GAFA, etc.) : en parallèle, la mise en œuvre de mesures protectionnistes temporaires pourrait également être envisagée (ex. préférence européenne pendant 5 ans pour l’accès des entreprises aux données publiques), en particulier si les Etats-Unis maintiennent leur décision de rehaussement de droits de douane.